480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников
240 руб. | 75 грн. | 3,75 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Автореферат - 240 руб., доставка 1-3 часа, с 10-19 (Московское время), кроме воскресенья
Ежкова Анна Андреевна. Конституционно-правовые проблемы обеспечения финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02: Москва, 2004 184 c. РГБ ОД, 61:04-12/1086
Введение
Глава 1. Конституционно-правовые основы финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления 15
1. Понятие и структура финансово-экономических основ местного самоуправления 15
2. Обеспечение самостоятельности местного самоуправления на конституционном уровне 30
3, Муниципальный бюджет, внебюджетные фонды и муниципальная собственность - основа формирования финансово-экономической самостоятельности, местного самоуправления. 42
Глава II. Механизм реализации конституционно-правовых основ финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления 82
1. Налоги, сборы и иные источники формирования доходной части муниципального бюджета 82
2. Особенности управления муниципальной собственностью. 99
Глава III. Основные направления совершенствования конституционно-правовых основ экономической самостоятельности местного самоуправления 123
1. Роль государственных органов в обеспечении экономической самостоятельности местного самоуправления. 123
2. Реформирование экономических основ местного самоуправления... 143
Заключение 160
Библиография 166
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется тем, что местное самоуправление как одна из составляющих публичной власти в Российской Федерации - правовом демократическом государстве - призвано обеспечивать эффективно действующий механизм управления делами общества и государства, признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина.
Местное самоуправление - гарантируемое Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения муниципальных образований непосредственно или через органы местного самоуправления по вопросам жизнедеятельности населения дает возможность рациональным способом децентрализовать и деконцентрировать многие функции государственной власти, перенести решения этих вопросов местной жизни в муниципальные сообщества, тем самым стимулировать активность граждан и обеспечить их реальную сопричастность к таким решениям.
Исследования проблем местного самоуправления; охватывает широкий спектр направлений функционирования муниципальных, сообществ, связанный с организацией их территорий и органов власти, реализацией полномочий по формированию и использованию финансовых и других материальных ресурсов.
В этом ряду экономическая сторона деятельности местного самоуправления имеет приоритетное значение, так как муниципальная собственность и финансовые ресурсы являются реальной основой успешного решения вопросов: обеспечения жизнедеятельности местных сообществ, что в конечном итоге и предопределяет актуальность темы исследования.
Десятилетний опыт деятельности местного самоуправления показал, что в силу ряда объективных и субъективных причин государственной власти не удалось эффективно выполнить свою конституционную обязанность - реально обеспечить экономическую самостоятельность муниципальных сообществ.
Затянувшийся процесс перехода страны к новым условиям хозяйствования^ ограниченные финансовые возможности реформируемой экономики, отсутствие четкой правовой базы разделения полномочий, между уровнями публичной власти, недостатки правового регулирования управления, собственностью и ее приватизацией, теневой оборот финансовых ресурсов и другие негативные обстоятельства начального периода формирования рыночных отношений, привели к несоответствию практики осуществления экономических функций местного самоуправления конституционным принципам, заложенным в основу этой сферы общественных отношений.
Действующее: законодательство допускало неопределенность территориальной организации муниципальных сообществ, по существу не разграничивало полномочия государственной власти и местного самоуправления по многим предметам ведения, далеко не полностью обеспечивало соответствие ресурсов муниципалитетов исполняемым обязанностям, отсутствовал четкий механизм взаимодействия на всех уровнях публичной власти государства.
Одна из самых актуальных проблем- - несоответствие объема полномочий местного самоуправления с имеющимися в их распоряжении материальными и финансовыми ресурсами. Наиболее остро это проявляется в социальной деятельности, т.е. В: той сфере отношений, которая как это явствует из Послания Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 мая 2003"г., определена приоритетной на ближайшие годы.
Сложившаяся в ряде регионов критическая ситуация в социальной сфере связана с отсутствием у местных сообществ необходимых финансовых ресурсов и полномочий использовать дополнительные источники доходов. В настоящее время муниципальные бюджеты обеспечивают 70% расходов на образование, 85% - на здравоохранение, 60% - на содержание жилья и коммунальные услуги. В"то же время доля муниципальных бюджетов не превышает 23% консолидированного бюджета страны, а расходные полномочия составляют не менее 30-35%.
В этих условиях были осуществлены меры по реформированию местного самоуправления; Актуальность исследования предопределена тем, что в нем предпринята попытка оценить с учетом сложившегося положения проводимую реформу на основе принятого 6 октября 2003 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и иных намечаемых мер по его реализации.
В соответствии с темой исследования особое внимание было обращено на правовое регулирование актуальных проблем экономической самостоятельности местного самоуправления. В этой связи оценивались: новые подходы на двухуровневую модель организации территории муниципальных образований; проблемы выравнивания межбюджетных отношений и создание; соответствующих стабилизационных финансовых фондов; совершенствование налоговой политики; освобождение местных сообществ от некоторых обязанностей и передача этих полномочий на региональный и /или/ федеральный уровни и другие.
Проведенный анализ позволяет в целом положительно оценить меры, установленные новым законом: закрепление на постоянной основе отчислений от федеральных и региональных налогов, процедуры по выравниванию бюджетного обеспечения муниципальных образований и созданию резервных фондов, четкое определение перечня идгущества
муниципальных образований, регулирование межхозяйственных связей местных сообществ и ряд других.
Вместе с тем, комплексный подход к решению конституционно-правовой проблемы обеспечения экономической самостоятельности местного самоуправления, как показывает проведенное исследование, требует учета ряда внесенных в диссертации предложений по уточнению отдельных норм нового закона. Кроме того необходимо принятие ряда законодательных актов, регулирующих формирование и деятельность целевых внебюджетных фондов, организацию муниципального заказа и управление муниципальной собственностью, развивающих основные его положения. Подчеркивается, что важное значение имеют решения Парламентом, внесенных Правительством РФ предложений об установлении в бюджетном и налоговом законодательстве нормативов адекватно обеспечивающих, закрепленных в новой Федеральном законе от 6 октября 2003 г. новых подходов к регулированию экономической деятельности местного самоуправления.
Состояние разработанности темы и круг источников. Проблемы новых подходов к формированию правовых основ российской государственности выдвинулись на первый план в связи с реформированием общественно-политической и социально-экономической жизни страны. Одно из важнейших направлений исследований было связано с формированием местного самоуправления как конституционной основы правового демократического государства.
Эти идеи нашли свое воплощение и развитие в исследованиях по общим проблемам конституционализма, организации и деятельности местного самоуправления в общей системе публичной власти Российской федерации в работах многих современных ученых: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, В.М. Баглая, Г.В. Барабашева, А.А. Белкина, С.Н. Бондаря, Р.Ф. Васильева, Л.А. Велихова, Н.В. Витрука, В.Е. Гулиева, Ю.А. Дмитриева,
В.Д. Зорькина, Е.И. Козловой, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, В.И. Лепешкина, И.И. Овчинникова, В.Н. Постового, Ф.М. Рудинского, Е.А. Суханова, Ю.А., Тихомирова, В.И; Фадеева, К.Ф. Шеремета и Б.С. Эбзеева и ряда других авторов.
Были также использованы работы, связанные с проблемами
становления и развития муниципальной практики, в том числе и
ресурсного обеспечения местных сообществ, в которых вскрывались
негативные стороны организации деятельности муниципальных
образований и вносились предложения о необходимости совершенствования правового регулирования этой сферы общественных отношений. Этот круг вопросов нашел свое отражение в работах таких исследователей и специалистов в области муниципального права и государственного управления как Е.В. Белоусова, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, А.Г. Гладышев, В.В. Гребенников, А.А. Замотаев, В.А. Кирпичников, В.В. Липинский, B.C. Мокрый, И.И: Овчинников, А.В. Петриков, Г.Н. Селезнев, В.Б. Христенко, Д.Н. Шипов, Е.С. Шургина, В.Л. Ясюнас и других.
В диссертации использованы труды отечественных государствоведов по вопросам земской реформы в России: В.П. Безобразова, В.В; Веселовского, А.ДІ Градовского, Н.В. Коркунова, Н.И; Лазаревского и М.И. Свешникова.
Автор также опирался на диссертационные исследования по конституционно-правовым проблемам организации экономической деятельности местного самоуправления в Российской Федерации: С.Н; Бондаря, А.В. Корсака, Е.В. Лобановой, И.А. Светловой, Б.Б. Серикова, А.Ф. Шелухина.
Исследование базируется на анализе широкого спектра законодательных и иных нормативных правовых актах Российской
Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и международно-правовых документах.
Среди важнейших из них, регламентирующих экономическую основу местного самоуправления, можно; выделить в первую очередь Конституцию Российской Федерации, а также Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. и; связанные с ним постановления Конституционного Суда по вопросам обеспечения самостоятельной деятельности местных сообществ в финансово-экономической сфере;
Правовое регламентирование экономической деятельности местного самоуправления і нашли отражение в анализе Федеральных законов: «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года и новой редакции этого закона от 6 октября 2003 года; «О финансовых основах местного самоуправления» от 25 сентября 1997 года и «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 года; отдельных положениях Гражданского, Земельного, Налогового и Бюджетного кодексов.
В этих же целях анализируются многочисленные подзаконные акты, принятые за последние годы: указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, регулирующие организацию обеспечения финансово-экономической деятельности муниципальных образований.
Отдельно проведен анализ законодательства- ряда субъектов Российской Федерации (Алтайского края, Иркутской и Челябинской областей) и нормативных правовых актов местного самоуправления (Смоленской и Ульяновской областей) по вопросам финансово-экономического обеспечения деятельности муниципалитетов.
Оценка действующей национальной нормативной базы и ее соответствия требованиям правового демократического государства
повлекла необходимость к рассмотрению ряда положений Европейской Хартии местного самоуправления 1985 года, относящихся к обеспечению экономической самостоятельности муниципальных сообществ.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в" процессе правового регулирования формирования и использования собственности, финансовых, материально-технических и других ресурсов местного самоуправления, призванные обеспечивать экономическую"самостоятельность муниципальных образований, а также их реализация на практике на всех уровнях публичной власти Российской Федерации.
Предмет исследования
- нормы конституционного,
муниципального, гражданского, финансового и других отраслей права,
посредством которых осуществляется нормативное правовое
регулирование экономической самостоятельности местного
самоуправления.
Цель диссертационного исследования - определение содержания понятия «экономическая самостоятельность местного самоуправления»; рассмотрение особенностей, ее конституционной составляющей и правового регулирования формирования и использования муниципальной собственности, финансовых и других материальных ресурсов; выявление недостатков и пробелов в правовом регулировании и внесение предложений, направленных на совершенствование: законодательства в этой сфере отношений.
Достижение поставленной цели обусловило необходимость решения следующих основных задач:
Сформулировать понятие «экономические основы местного самоуправления» и их роль в обеспечении самостоятельности муниципальных сообществ;
Рассмотреть особенности конституционного регулирования
экономических основ местного самоуправления - самостоятельного
уровня публичной власти государства;
Раскрыть содержание экономической составляющей местного
самоуправления, механизм формирования и исполнения бюджета,
управления муниципальной собственностью и другими источниками
материальных ресурсов как способов реализации конституционно-
правовых основ самостоятельности муниципальных образований;
оценить роль государственных органов в обеспечении экономической самостоятельности местного самоуправления;
исследовать меры по реформированию системы местного самоуправления в Российской Федерации и их влияние на укрепление экономической самостоятельности муниципальных образований;
Выявлять полноту правового регулирования экономической сферы
местного самоуправления вновь принятым Федеральным законом от 6
октября>
2003 года и: внести предложения по уточнению его отдельных
положений и дальнейшему развитию- законодательства в этой сфере
Общественных ОТНОШеНИЙ:
Методологической основой исследования послужили
общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него
частно-научные методы: системно-структурный, технико-юридический,
метод сравнительного правоведения и другие научные методы познания
социально-экономических процессов. Использовались также
исторический, сравнительно-правовой и иные методы. Их применение позволило рассматривать объекты исследования во взаимосвязи, всесторонне и объективно.
Эмпирическую базу исследования составили анализ 64 нормативных-правовых актов, связанных с финансово-экономической деятельностью органов местного самоуправления на территории ряда
городов и районов Московской области, которые были признаны незаконными и отменены по протестам прокуроров в 2002 году. Изучены материалы практики 27 нотариальных контор Московской области по удостоверению сделок с муниципальной земельной собственностью и с участием диссертанта подготовлены методические рекомендации по этим вопросам. Проводился также контент-анализ прессы.
Научная новизна, работы состоит в том, что диссертация по существу является одним из первых исследований такого рода, в котором на основе обобщения 10-ти летней практики правового регулирования экономической сферы местного самоуправления, содержится комплексный анализ проводимой реформы с учетом принятого 6 октября 2003 года Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации», оцениваются новые подходы к совершенствованию правового механизма обеспечения экономической самостоятельности муниципальных сообществ и вносятся предложения об уточнении отдельных положений вновь принятого законодательного акта и о дальнейшем направлении совершенствования законодательства в этой сфере.
В число необходимых дополнений и уточнений нового закона предлагается рассмотреть вопрос о сохранении единого государственного минимального стандарта как важной основы бюджетной обеспеченности местных сообществ, исключить так называемые «отрицательные трансферты», которые подрывают стимулирование расширения доходной базы успешных муниципальных образований.
На защиту выносится следующие теоретические положения практические выводы, предложения > и рекомендации, полученные в результате исследования.
1. Определение понятия «экономические основы» местного самоуправления, как гарантированные государством полномочия
муниципальной власти, связанные с формированием и использованием собственности, финансовых и иных ресурсов, обеспечивающих экономическую самостоятельность местного самоуправления" в интересах населения на соответствующих территориях муниципальных образований.
Тезис о том, что некоторая: неопределенность отдельных положений Конституции Российской Федерации, регулирующих сферу местного самоуправления негативно сказалась на формировании федеральной и региональной правовой базы, обеспечивающей экономическую самостоятельность муниципальных образований.
Предложение о введении: в бюджетную систему Российской Федерации конституционно-правового понятия «муниципальный бюджет», вместо используемого в Бюджетном кодексе РФ и других правовых актах термина «местный бюджет», имея ввиду, что под местным бюджетом понимается государственный бюджет субрегионального уровня.
Обоснование необходимости закрепления на федеральном законодательном уровне государственных минимальных социальных стандартов, что будет способствовать формированию муниципальных бюджетов, реально обеспечивающих экономическую самостоятельность местного самоуправления.
Предложения о некоторых направлениях совершенствования законодательства, путем принятия законопроектов, регулирующих экономическую сферу местного самоуправления, в том числе федеральных законов:
Об общих принципах формирования и деятельности целевых внебюджетных фондах муниципальных образований;
Об основах муниципального заказа;
Об управлении государственным имуществом и основах управления муниципальным имуществом.
6. Рекомендация о подготовке с участием органов местного
самоуправления обобщенной президентской программы по проведению
единого комплекса мер, обеспечивающих реализацию реформы местного
самоуправления в Российской Федерации.
7. Вывод о том, что ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», принятый 6 октября 2003 года
в целом устранил многие проблемы и недостатки правового регулирования
этой сферы общественных отношений и будет способствовать укреплению
экономической самостоятельности^ местного самоуправления, а также
предложения, связанные с уточнением отдельных норм,-вновь принятого
законодательного акта.
Теоретическая и практическая значимость работы обусловлены тем, что полученные в ходе исследования результаты могут быть использованы в качестве материала для дальнейших научных исследований в сфере муниципально-правовых отношений и для методических разработок, применяемых при составлении учебных программ для подготовки семинаров по муниципальному праву.
Полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения могут служить для формирования научно-обоснованных подходов при разработки законодательных и иных нормативных-правовых актов, регулирующих экономическую деятельность, муниципальных образований, а также могут быть использованы в преподавании курса муниципального права.
Апробация результатов исследования осуществлялась путем
внедрения положений :
диссертации в программное обеспечение учебного
процесса курса муниципального права России в Московском
гуманитарном университете и в Новом юридическом институте.
Отдельные положения работы, связанные с законодательным
регулированием финансово-экономической сферы местного
самоуправления были использованы в научно-практической деятельности НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации при осуществлении надзора за исполнением законодательства органами и должностными лицами муниципальных образований.
Диссертант принимал участие в научно-практических конференциях и семинарах: Первой всероссийской конференции муниципальных контрольных органов по теме «Муниципальный финансовый контроль: проблемы и пути их решения», Калининград, 13-14 мая 2002 года; научно-практическом семинаре нотариусов Московской области по проблемам реализации права муниципальной собственности на земельные участки (Москва, 18 июля, 2002 г.; научно-практической конференции аспирантов МГСА, Москва, 15 апреля 2002 г.)
Апробация отдельных положений исследования осуществлялась в практической работе диссертанта в Департаменте «Казначейство» ОАО «Российские железные дороги» и путем опубликования б научных статей.
Структура диссертации обусловлена содержанием темы исследования и состоит из трех глав, включающих семь параграфов, введения, заключения, списка использованной литературы и нормативных материалов.
Основные выводы проведенного исследования сформулированы по параграфам и обобщены в заключении.
Понятие и структура финансово-экономических основ местного самоуправления
Термин «понятие» - многослойный и определяется по разному в; философии, логике, юриспруденции в зависимости от сферы применения. В русском языке «понятие» - логически оформленная общая мысль о предмете и идее чего-нибудь или представление, сведения о чем-нибудь.
В философии «понятие» - форма мышления, отражающая существенные свойства» связи отношения предметов и явлений. В логике - мысль, в которой обобщаются: и выделяются предметы некоторого класса по определенным общим ив совокупности специфическим для них признакам2.
В юриспруденции «понятие» обычно отождествляется с предметом регулирования общественных отношений нормами права, включающими субъекты этих отношений, их поведения и действия и объекты, по поводу которых физические и юридические лица вступают во взаимоотношения друг с другом. Именно в это смысле можно говорить о тех или иных понятиях, анализируя правовые акты. В научных исследованиях, о которых пойдет речь ниже, используются все упомянутые определения термина «понятие».
В рамках настоящей работы следует остановиться прежде всего на анализе понятия финансово-экономических основ местного самоуправления в Конституции Российской Федерации и других законодательных и нормативно правовых актах.
Конституция Российской Федерации, определяет местное самоуправление как одну из основ конституционного строя; (ст. 3) гарантирует его самостоятельное функционирование в пределах своих полномочий (ст. 12), устанавливает ряд принципиальных положений, связанных с формированием финансово-экономических основ муниципальных образований и относит их детальное регулирование действующему законодательству1.
С позиции конституционного регулирования содержание понятия финансово-экономических основ местного самоуправления включает два основных компонента. Во-первых, самостоятельное формирование и распоряжение финансово-экономическими ресурсами путем надлежащего использования собственности и установления местных налогов. и сборов. Во-вторых, определив в общем виде полномочия местного самоуправления, Конституция относит дальнейнгую их конкретизацию в федеральном и региональном законодательстве.
Федеральный закон от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , принятый на основе Конституции Российской Федерации, является по существу одним из основополагающих правовых актов, регулирующих эту сферу общественных отношений.
Как справедливо отмечается: в докладе «Актуальные проблемы совершенствования: законодательства Российской Федерации в сфере местного самоуправления», подготовленным Отделом по вопросам местного самоуправления Главного территориального управления Администрации Президента Российской Федерации1, упомянутый закон был принят в условиях противостояния Президента Российской Федерации и Парламента России, когда отсутствовал опыт функционирования власти в демократическом, федеративном, правовом государстве и не оправдывались надежды на разрешение этих проблем органами региональной власти, поскольку они: не оказались заинтересованными в создании условий для самостоятельной деятельности муниципалитетов вследствие объективно существующей конкуренции за полномочия и ресурсы.
Рамочный федеральный закон не содержит определения понятия финансово-экономических основ местного самоуправления, ограничившись перечнем их составляющих: муниципальная собственность, местные финансы, имущество находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а так же в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей муниципального образования (ст.28).
Местные финансы выделены в составе экономических основ местного самоуправления, из чего следует, что финансы - часть экономических основ муниципальных образований и подчеркивается их особая значимость в ряду других составляющих. Строго говоря сама по себе такая формулировка недостаточно корректна, так как очевидно, что финансы являются составной частью экономики и не случайно новая редакция; Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» использует термин «экономические основы местного самоуправления», которые составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований
Обеспечение самостоятельности местного самоуправления на конституционном уровне
Конституция Российской Федерации, устанавливая в правовой форме основополагающие принципы устройства общества и государства, определяя основы управления всеми общественными процессами, тем самым: дает ориентиры правового регулирования во всех сферах общественных отношений.
В демократическом правовом государстве организация и осуществление властных полномочий базируется на принципе разделения властей, который сочетается с принципом местного самоуправления. Этот принцип обеспечивает децентрализацию системы управления, и делает ее наиболее приспособленной к защите интересов населения. Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин в числе стержневых направлений развития законодательства на современном этапе обоснованно указывают на необходимость повышения действенности конституционно-правового регулирования, совершенствования механизма реализации конституционных норм, устранения возникающих коллизий, что имеет прямое отношение к функционированию местного самоуправления в Российской Федерации-.
Осуществление самостоятельности местного самоуправления в Российской- Федерации имеет конституционные гарантии, которые представляют собой правовые средства обеспечения деятельности муниципальных сообществ и являются важнейшим условием; полного и: эффективного выполнения ими своих задач и функций.
Особенности развития законодательства в сфере местного самоуправления предопределяются тем, что его самостоятельность имеет пределы, устанавливаемые Конституцией РФ и федеральными законами; само местное самоуправление интегрировано в общую систему управления делами государства и общества, что определяет природу власти муниципальных сообществ и специфику их полномочий.
ВЇ тексте Конституции РФ нет прямого указания на природу муниципальной власти. В российской доктрине ее природа оценивается по-разному. Если исключить некоторые компромиссные позиции, то природа власти местного самоуправления, как конституционно-правового института, одними исследователями определяется как негосударственная (общественная) система, другими - как государственная власть особого рода.
Сторонники общественной (негосударственной) природы указывают на то, что в соответствии с Конституцией РФ (ст. 12) местное самоуправление признается и гарантируется государством, но не формируется им, и предполагается как возникающее и осуществляемое в форме самоуправления граждан. В отличии от власти местных сообществ государственная власть прямо возлагается на определенные органы, и? практически исключает формы непосредственной демократии1. По мнению их оппонентов формы непосредственной демократии присущи и в сфере деятельности органов государственной власти (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ), а в той же статье 12 Конституции РФ- определяется, что местное самоуправление формируется в соответствии с полномочиями местных сообществ, установленными государством.
Представляется, что наиболее приемлемой является доктрина о государственной природе власти местного самоуправления. Единство власти в государстве свойственно всем уровням властных структур, которые формируются по единым принципам и имеют сходные функции. Как справедливо отмечает С.А. Авакьян нет принципиальной разницы в природе власти на всех трех уровнях, речь идет о соотношениях тех или иных методов, т.е. надо иметь ввиду не иную природу власти органов местного самоуправления (они являются государственно-властными органами), а специфику их функций?.
Такой подход к определению природы власти местного самоуправления позволяет определить полноту содержания положений Конституции РФ, регулирующих роль и место муниципальных органов и их самостоятельности в системе публичной власти Российской Федерации.
Конституция РФ включила отдельную главу 8, непосредственно регулирующую вопросы местного самоуправления; (ст. ст. 130-133). Следует принять во внимание, что эти нормы базируются и закрепляются другими важными положениями Конституции, определяющими основу конституционного строя, права и свободы граждан, федеративное устройство государства, организацию публичной: власти и судебную систему страны.
Налоги, сборы и иные источники формирования доходной части муниципального бюджета
Первая попытка с формулировать понятие налога в законодательном акте была предпринята в Законе РФ от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» в редакции от б июня 2003 года, согласно которому «под налогом, сбором, пошлиной и другим: платежом понимается обязательный взнос в бюджет соответствующего уровня, или во внебюджетный фонд, осуществляемый плательщиками в порядке и на условиях, определяемыми законодательными актами» (ст. 2)Л Однако, нечеткость такого определения очевидна хотя бы потому, что при таком подходе понятие налога в нем не отграничивается от других платежей в бюджет.
Существенно отличается в этом плане понятие налога, данное в Налоговом кодексе Российской Федерации «Часть первая».2 Налог - это обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств, в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований (ст. 8).
Европейская Хартия местного самоуправления в п. 3 ст. 9, регламентирующей финансовые ресурсы органов местного самоуправления устанавливает, что - «часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом».
Под местными налогами и сборами понимаются налоги и сборы, устанавливаемые Налоговым кодексом РФ и нормативными: правовыми актами представительных органов местного самоуправления, вводимые в действие в соответствии с Налоговым кодексом нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и обязательные к уплате на территориях этих муниципальных образований.
Как уже отмечалось3, основой российской практики построения межбюджетных отношений является выделение средств с учетом показателей потребности. В силу этих причин налогообложение не является стабильным, меняется в соответствии с возникающими потребностями в данный период.
Это можно видеть, анализируя налоговую практику в сфере местного самоуправления за последние 10 лет.
До введения в действие части второй Налогового кодекса перечень местных налогов и сборов определялся ст. 21 упомянутого закона: Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации».. К ним были отнесены: а) налог на имущество физических лиц; б) земельный налог; в) регистрационный сбор с физических лиц. занимающихся предпринимательской деятельностью; г) налог на строительство объектов производственного назначения в курортной зоне; д) курортный сбор; е) сбор за право торговли; ж) целевые сборы с граждан и предприятий, учреждении организаций независимо от их организационно-правовых форм на содержание милиции, на благоустройство территорий, на нужды образования и другие цели; з) налог на рекламу; и) налог на перепродажу автомобилей, вычислительной техники и персональных компьютеров; к) сбор с владельце собак; л) лицензионный сбор за право торговли винно-водочными изделиями; м) лицензионный сбор за право проведения местных аукционов и лотерей; н) сбор за выдачу ордера на квартиру, о) сбор за парковку автотранспорта; п) сбор за право использования местной символики;: р) сбор за участие в бегах на ипподромах; с) сбор за выигрыш на бегах; т) сбор с лиц, участвующих в игре на тотализаторе на ипподроме; у) сбор со сделок, совершаемых на биржах, за исключением сделок, предусмотренных законодательными актами о налогообложении операций с ценными бумагами; ф) сбор за право проведения кино- и телесъемок; х) сбор за уборку территорий населенных пунктов; ц) сбор за открытие игорного бизнеса; ч) налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы.
Часть налогов, (п. п. «а» - «в») устанавливались законодательными актами РФ и взимались на всей: территории. Конкретные ставки этих налогов определялись законодательными актами республик в составе РФ, или: решениями органов государственной власти краев, областей,; автономной области, автономных округов, районов, городов и иных административно-территориальных образований если: иное не предусмотрено законодательным актом РФ: Другие налога (п.п. «г» и «д») могли вводиться районными и городскими органами государственной власти, на территории которых находится курортная местность.
Роль государственных органов в обеспечении экономической самостоятельности местного самоуправления
В соответствии с конституционными принципами обеспечения5 самостоятельности местного самоуправления, о которых шла речь выше1, деятельность органов государственной власти обязана гарантировать самостоятельность= и не допускать неправомерного вмешательства, ущемляющего законные интересы муниципальных образований, взаимодействие органов местного самоуправления с органами и должностными лицами государственных структур, должна осуществляться гласно, исходя из равного соблюдения интересов сторон, с соблюдением принципа добровольности и обеспечения ресурсами местных сообществ в соответствии с требованиями законодательства.
В предыдущих разделах работы исследовались проблемы, связанные с гарантиями обеспечения экономической сферы местного самоуправления: регулирования межбюджетных отношений, налоговой политики, управления муниципальной собственностью. Упомянутыми государственными гарантиями не ограничивается роль государственных органов в обеспечении экономической самостоятельности муниципальных образований. Действующее: законодательство определяет более широкие задачи государственной поддержки муниципальных сообществ, включая создание необходимых правовых, организационных, материально-финансовых условий становления и развития местного самоуправления и оказание содействия населению на осуществление права на местное самоуправление (ст. 9 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Именно в этих целях с самого начала фун кционирования - местных сообществ органами государственной власти осуществлялись организационно-правовые меры, связанные с обеспечением конституционно-правовых основ самостоятельности местного самоуправления.
Практически одновременно с принятием рамочного федерального закона, Указом Президента РФ от 24 августа 1995 г. «О Совете по местному самоуправлению при Президенте РФ» было создано специальное подразделение, возглавлять которое было поручено Председателю Правительства РФ..В соответствии с Положением на Совет возлагалось обеспечение взаимодействия по реализации конституционных полномочий местного самоуправления при исполнении вновь принятого закона. Постановление Правительства РФ от 19 января; 1998 «0: федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации»2, ведение реестра поручалось Министерству по делам национальных и федеративных отношений.
Указом Президента РФ от 22. октября 1999 г. «О Конгрессе муниципальных образований» одобрено создание Конгресса, которому в числе других задач поручалось обеспечивать взаимодействие муниципальной власти с Президентом РФ. Постановлением Правительства РФ от 31 января 200 0 г. на федеральные органы государственной власти возлагалась обязанность оказывать содействие деятельности Конгресса муниципальных образований и привлекать его представителей при рассмотрении вопросов, затрагивающих сферу деятельности местного самоуправления.
Среди основных направлений мероприятий государственных органов, связанных с обеспечением; экономической самостоятельности местного самоуправления, остановимся на наиболее значимых.
Указом Президента РФ от 25 октября 1999 г. «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»2 в числе целей и задач государственной политики по обеспечению экономической самостоятельности муниципальных образований были определены:: активное формирование муниципальной собственности и развитие рынка недвижимости; создание благоприятных условий для предпринимательства; завершение налоговой реформы и формирование финансовой базы местного самоуправления. Совершенствование межбюджетных отношений, непосредственно затрагивающих сферу местного самоуправления, нашло отражение в Постановлении Правительства РФ от 15 декабря 1999 г. «О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создании условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления»3. Характерно, что в разделе мероприятий в финансово-экономической: сфере превалировал подход, связанный с распределением финансов и ресурсов и не решалась проблема конкретизации полномочий муниципалитетов по созданию и расширению надлежащей экономической базы.
Проблемы осуществления полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина (На примере субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа) Попов Юрий Васильевич
Рис. 2. Состав страховых резервов
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Как показывают данные последних лет, в 1993 г. убытки имели единицы, в 1996 г. - 30%, в 1998 г. - 47%, в 2000 г. - 28%, причем размер убытков нередко в 23 раза превышал величину уставного капитала. (Сухов В. Страховые компании в состоянии неустойчивости // Русская Азия. 1997. № 8; Страховой рынок России: состояние и перспективы // Финансы. 1997. №6. С. 71-74).
2 Страховое дело / Под ред. Л.И. Рей-тмана. М., 1993; Орланюк-Малицкая Л.А. Страховые операции. М., 1991.
3 Родионова В.М., Федотова М.А. Финансовая устойчивость предприятия в условиях инфляции.
4 Сухов В.А. Государственное регулирование финансовой устойчивости страховщиков. С. 55.
5 Орланюк-Малицкая Л.А. Платежеспособность страховой организации. М., 1994. С. 4.
6 Сухов В.А. Государственное регулирование финансовой устойчивости страховщиков.
7 Konferenz der Versicherungs auf sichtsbehorde der Mitgliedstaaten der Europäischen Union. 1997, Apr.
8 Циммерман Й. Бухгалтерский учет и финансовый менеджмент в страховой компании: Пер. с нем. 1995. С. 44.
9 Konferenz der Versicherungs auf sichtsbehorde der Mitgliedstaaten der Europaischen Union. 1997, Apr.
11 Дубровина Т.А., Сухов В.А., Шеремет А.Д. Аудиторская деятельность в страховании. С.174.
12 Страховое дело / Под ред. Л.И. Рейт-мана.
13 Сухов В.А. Государственное регулирование финансовой устойчивости страховщиков. С. 10-15.
14 Орланюк-Малицкая Л.А. Платежеспособность страховой организации. С. 92.
О. П. КУЗНЕЦОВА
докторант БГУЭП
ПРОБЛЕМЫ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ ФИНАНСОВЫХ ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В последнее время проблемы совершенствования и развития системы местного самоуправления интересуют большинство граждан России, т.к. основная часть жизне-
деятельности населения происходит в различных муниципальных образованиях. Местное самоуправление должно обеспечивать защиту интересов граждан на относи-
тельно небольшой территории: реализовывать многообразные потребности населения в труде, социальных благах, предоставлять медицинские, коммунальные, образовательные услуги, формировать благоприятную среду для малого и среднего бизнеса, для деятельности социальных институтов, обеспечивать охрану общественного порядка, охрану окружающей среды и др.
Органы местного самоуправления наиболее тесно взаимодействуют с населением, именно на них многие россияне возлагают надежды на выход из кризисного состояния и дальнейшее развитие экономики государства в целом. Как показывает зарубежный опыт, а также опыт дореволюционного земства в России, широкое развитие местного самоуправления является эффективным способом решения территориальных проблем и важным инструментом реализации целей региональной и местной политики. Однако становление полноценных институтов местного самоуправления в России осложняется спецификой исторически сложившегося административно-территориального устройства страны.
Система местного самоуправления занимает особое место в государстве в силу своей общественно-государственной природы. Она осуществляет связь между государством и населением. Основными принципами ее построения являются следующие:
Местное самоуправление - это власть, действующая в рамках строго обозначенных государством законов;
Органы местного самоуправления являются выборными;
Местное самоуправление обладает собственной компетенцией, имеет собственные предметы ведения;
Местное самоуправление должно быть обеспечено собственными ресурсами для реализации своих полномочий.
Основной экономической функцией местного самоуправления является обеспечение воспроизводственного процесса в муниципальном образовании. Для этого в настоящее время необходимо дальнейшее расширение правовых возможностей муниципальных органов власти и укрепление их
материально-финансовой базы, т.к., получив юридическую самостоятельность, муниципальные образования не получили реальных экономических возможностей для ее реализации. Расширение социальных функций местного самоуправления не сопровождалось перераспределением ресурсов в его пользу. Дальнейшее развитие местного самоуправления в стране должно быть связано прежде всего с определением его функций и ответственности, а также экономических ресурсов и инструментов, обеспечивающих их реализацию.
В связи с формированием полноценных органов местного самоуправления, и прежде всего с выделением собственных предметов ведения, возникает необходимость формирования и соответствующих бюджетных отношений. Хотя местные органы власти и получили право самостоятельно формировать местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, получать и выдавать кредиты, большинство муниципальных образований остаются дотационными, т.е. полностью зависимыми от вышестоящих уровней власти. Расширение финансовой базы местного самоуправления является серьезной проблемой из-за централизации финансовых ресурсов на федеральном и региональном уровнях, что значительно снижает возможность проведения муниципалитетами самостоятельной социально-экономической политики, направленной на комплексное развитие территории.
При переходе к рыночным отношениям эффективное разграничение функций и властных полномочий между государством и органами местного самоуправления, особенно в сфере финансовой деятельности, является необходимым условием нормального функционирования местных органов власти и обеспечения ими процессов воспроизводства - населения, рабочей силы, капитала, окружающей среды. Комплекс межбюджетных отношений становится важнейшим инструментом содействия эффективному развитию местного самоуправления, создания устойчивых финансовых основ этого развития1.
На федеральном уровне должно осуществляться управление отраслями, имеющи-
ми геополитическое значение для страны, а также регионами, призванными обеспечить эффективное экономическое и социальное развитие. В области финансов - осуществление финансовой политики, распределение и использование финансовых ресурсов для обеспечения национальной безопасности, осуществления международной деятельности, государственного управления, проведения научно-технической и промышленной политики, политики в области культуры, образования, здравоохранения, экологии, а также правовое обеспечение финансового процесса на региональном и местном уровнях и регулирование межбюджетных отношений.
На уровне субъекта Федерации управление должно способствовать конкретизации экономических условий для развития предприятий, находящихся на данной территории, способных при инвестиционной поддержке улучшить социально-экономическое положение, не только свое, но и всего региона. В финансовой сфере функциями субъекта Федерации являются: обеспечение финансовой, денежно-кредитной, налоговой политики региональной администрации; оценка состояния финансовых ресурсов, источников и направлений их использования; повышение эффективности налоговой системы; формирование внебюджетных фондов, выпуск областных ценных бумаг. Особо важным направлением деятельности является финансовая поддержка местного самоуправления.
Местные органы власти призваны обеспечивать комп-лексное социально-экономическое развитие муниципального образования с целью максимального удовлетворения потребностей населения данного муниципального образования. В сфере финансовой деятельности они выявляют источники финансовых ресурсов и наиболее эффективные пути их использования, осуществляют финансовое планирование в соответствии с концепцией развития данного муниципального образования, выполняют обязательства перед финансовыми институтами2.
При осуществлении органами местного самоуправления собственной финансовой
деятельности бюджет становится важнейшим элементом финансовой системы и инструментом осуществления определенной политики.
Местный бюджет - это план финансовой деятельности органов местного самоуправления на определенный период, представленный в форме описи доходов и расходов.
Доходы бюджетов делятся на собственные (закрепленные) и регулирующие. Собственные доходы принадлежат только данному муниципальному образованию и поступают в его бюджет, минуя вышестоящие бюджеты. Их основу составляют местные налоги и сборы, платежи из прибыли предприятий местного подчинения. Регулирующие доходы охватывают всю совокупность денежных средств, аккумулируемых на федеральном и региональном уровнях и передаваемых затем в определенной части нижестоящим бюджетам для регулирования их доходов и расходов.
Местные бюджеты формировались в течение последних десяти лет в ходе реформы местного самоуправления. Понятие «местный бюджет» появилось в 1991 г., а законодательное оформление получило только весной 1993 г. До этого местные органы фактически были низовым звеном вышестоящих государственных структур. С 1993 г. органы местного самоуправления законодательно получили право самостоятельно определять структуру доходной и расходной частей бюджета в пределах планируемых бюджетных доходов: определять направления использования средств бюджета на инвестиции и целевые программы, увеличивать нормы расходов на ЖКХ и затраты на социальную поддержку населения3.
Органы местного самоуправления вправе формировать целевые внебюджетные фонды, которые представляют собой совокупность финансовых средств, находящихся в распоряжении местных органов власти и имеющих целевое назначение. Создаются они двумя путями: либо выделением из бюджета определенных расходов, либо формированием собственных источников доходов.
Современное положение в области меж-бюджетных отношений характеризуется
высокой концентрацией финансовых ресурсов на федеральном уровне, что свидетельствует о доминирующем положении федерального бюджета в ущерб более чем 12 тыс. муниципальных образований. Это противоречит одному из основных принципов создания целостной бюджетной системы, в соответствии с которым каждый ее уровень незаменим и имеет существенное значение в обеспечении государства финансовыми ресурсами. Ведь расходы на среднее образование, содержание ЖКХ, здравоохранение, социальную политику практически полностью финансируются из бюджетов муниципальных образований.
В настоящее время состояние местных бюджетов характеризуется устойчивым дисбалансом собственных финансовых ресурсов и тех функций, которые возложены на органы местного самоуправления4.
В условиях хронического отсутствия финансовых средств для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления различными федеральными нормативами, правовыми актами и актами субъектов Федерации помимо собственных полномочий наделяются также «отдельными государственными полномочиями», осуществляемыми от имени, за счет и под контролем государства. Это делегирование является серьезной проблемой для муниципальных органов, т.к. государство, делегируя расходные полномочия нижестоящим бюджетам, часто не передает необходимые для их осуществления финансовые и материальные средства. Более того, происходит путаница в определении расходов, связанных с реализацией собственных и государственных полномочий. Поэтому, по мнению А. Швецова5, необходимо, во-первых, четко разграничить эти полномочия и источники их финансирования; во-вторых, вообще не включать средства, предназначенные для финансирования делегированных полномочий, в бюджет муниципального образования, а перечислять их на казначейский счет муниципалитета.
Атрибутом финансовой самостоятельности местного самоуправления являются собственные доходы местных бюджетов. Уровень собственных доходов должен со-
ставлять не менее 80% доходной части минимального бюджета соответствующего муниципального образования. К собственным доходам местных бюджетов в соответствии с законом «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» отнесены не только местные налоги и сборы, но и доли федеральных налогов и налогов субъектов Федерации: налог на прибыль, НДС, акцизы и подоходный налог с физических лиц. Отчисления от них закреплены за местными бюджетами на постоянной основе и составляют большую часть собственных доходов местных бюджетов.
Одной из задач органов местного самоуправления является более активное использование неналоговых механизмов формирования доходной части местного бюджета, а именно формирование ее за счет прибыли, полученной муниципальными предприятиями, доходов от использования муниципальной собственности, от вложения собственных средств в инвестиционные проекты и т.д.
Определяющими в формировании доходной части местных бюджетов являются регулирующие доходы, к которым относятся «федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по разным видам таких доходов» (Бюджетный кодекс, ст. 48). К ним относятся: подоходный налог с физических лиц, НДС, налог на прибыль предприятий, акцизы, причем наибольший удельный вес в структуре налоговых доходов имеет подоходный налог с физических лиц, а наименьший - поступления от акцизов.
Федеральное законодательство обязало органы местного самоуправления обеспечивать удовлетворение потребностей населения, отнесенных к компетенции местных органов власти, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, на основании которых должны разрабатываться минимальные местные бюджеты. Но необходимо отметить, что закон о минимальных госу-
4 Известия ИГЭА. № 1 (34).
дарственных социальных стандартах, которые должны составлять основу для формирования расходов местных бюджетов, до сих пор еще не принят. В таких условиях наладить нормальный бюджетный процесс очень сложно, т.к. определяющую роль при формировании бюджета муниципального образования часто начинают играть межличностные отношения областных и местных органов власти. В обмен на получение финансовой помощи органы местного самоуправления вынуждены решать вопросы местного значения в соответствии с указаниями региональных органов власти даже тогда, когда это противоречит интересам населения, проживающего на территории муниципального образования. Результатом становится утрата доверия населения к решениям и действиям местной власти, падение ее авторитета.
В настоящее время становится ясно, что необходимо увеличивать доходные источники местного самоуправления. Опыт зарубежных стран свидетельствует о том, что местное самоуправление должно иметь как минимум 25% в консолидированном бюджете государства, чтобы эффективно выполнять те обязательства, которые на него возложены. В России же оно имеет не более 20%. Только обладая устойчивой финансовой базой, местное самоуправление может стать действительно эффективным механизмом удовлетворения социальных потребностей населения в части жизнеобеспечения, социального развития, раскрытия духовного и интеллектуального потенциала человека.
Нельзя не отметить значение инвестирования как экономической основы развития муниципального образования. Решение задач, стоящих перед муниципальными образованиями, возможно сегодня только путем создания благоприятного инвестиционного климата для предприятий, размещенных на их территории, и привлечения внешних инвесторов. Для этого могут использоваться льготы по местным налогам и сборам, отсрочка платежей, снижение арендной платы и платы за землю и т.п. Целесообразно создание городских маркетинговых служб, готовящих информацию
для потенциальных инвесторов, формирование привлекательного «имиджа муниципального образования».
Решающее условие обретения муниципалитетом качества стратегического инвестора - вычленение в местном бюджете специального структурного подразделения - инвестиционного бюджета (бюджета развития) с закреплением за ним специфических, неналоговых по своей сути, источников доходов и специфических же, возвратных, направлений расходов. Инвестиционный бюджет является эффективным инструментом реализации муниципальной антикризисной политики. В настоящее время инвестиционные средства местных бюджетов невелики и используются в основном для жилищно-коммунального и социально-культурного строительства, а также в сельском хозяйстве, легкой промышленности, производстве строительных материалов и торговле. Органы местного самоуправления должны способствовать обеспечению субъектов малого предпринимательства современными технологиями и оборудованием, организации оптовых рынков, ярмарок и выставок6.
Проанализировав основные проблемы создания и развития финансовой базы местного самоуправления, можно сделать несколько выводов, связанных с совершенствованием управления бюджетами муниципальных образований.
Во-первых, местное самоуправление является наиболее приближенной к населению властью, т.к. им решаются основные вопросы жизнеобеспечения граждан, социальноэкономического развития муниципальных образований. Поэтому многие экономисты и политики признают, что местное самоуправление является наиболее простым и надежным способом решения существующих в России проблем. При этом проблема финансового обеспечения является первоочередной при осуществлении местными органами власти своей деятельности.
Очевидной становится необходимость выработки мер, которые позволили бы укрепить финансовые основы местного самоуправления; создания предпосылок к повышению роли местного самоуправле-
ния как публичной власти, способной нести ответственность за обеспечение потребностей населения.
Во-вторых, для реализации конституционных гарантий самостоятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения необходимо законодательно закрепить механизмы обеспечения устойчивых, стабильных источников пополнения местных бюджетов. Для расширения налогооблагаемой базы и роста собственных доходов прежде всего необходимо формирование благоприятной экономической среды для товаропроизводителей. Также необходимо оставлять в распоряжении местных властей те средства, которые поступают сверх установленных сумм. Далее следует пересмотреть доли регулирующих налогов с тем, чтобы обеспечить полную сбалансированность бюджетных обязательств каждого из уровней управления с источниками финансирования этих обязательств. В целях обеспечения стабильности поступления от регулирующих налогов в местные бюджеты необходимо подвергнуть более детальной регламентации принцип определения нормативов отчислений по регулирующим налогам.
Необходимо отметить, что децентрализация управления предполагает не перенос ответственности с органов государственной власти на органы местного самоуправления, а повышение эффективности реализации тех или иных государственных полномочий. Поэтому при делегировании отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления необходимо обеспечивать их в полном объеме финансовыми и материальными средствами для их осуществления.
В заключение следует подчеркнуть, что для перехода на новый качественный уровень управления необходимы разработка и
внедрение новых технологий управления финансовыми потоками; эти технологии позволили бы обеспечивать баланс интересов федеральных, региональных и местных органов власти в условиях социально-экономического кризиса. Совершенствование и развитие межбюджетных отношений позволило бы местному самоуправлению стать реальным, полноправным субъектом, стратегическим партнером государства, гарантом гражданского общества в России, т.к. сбалансированный на местном уровне управления бюджет служит ключевым фактором обеспечения макроэкономической сбалансированности.
Все перечисленные проблемы требуют скорейшего разрешения, т.к. рациональное решение этих вопросов имеет принципиальное значение не только для стабилизации финансового состояния муниципальных образований, но и для развития институтов местного самоуправления в целом.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Проблемы реформирования межбюд-жетных отношений как основа местного самоуправления: Стеногр. парламент. слушаний. www.yabloko.ru/Themes/SG/ stenog161100.html
2 Любовный В.Я., Пчелинцев О.С., Герц-берг Л.Я. и др. Субъект Российской Федерации и местное самоуправление: пути совершенствования экономического взаимодействия. М., 1999. www. мpsf.org/ms/IZD_ TXT/index 7. htm
4 Швецов А. Системные преобразования местных бюджетов // Вопросы экономики. 2001. № 8. С. 142-157.
6 Проблемы реформирования межбюджетных отношений...
План
Вступление
1. Финансовые основы местного самоуправления
2. Финансовые проблемы местного самоуправления
3. Укрепление финансовой базы местных бюджетов
Заключение
Список использованной литературы
Вступление
Бюджеты территориальных формирований играют значительную роль в социально–экономической жизни страны, они являются финансовой основой местного самоуправления, без которого не может полноценно функционировать каждое демократическое государство. За счет средств местных бюджетов осуществляется финансирование широкого круга государственных расходов, тем самым, местные бюджеты оказывают содействие удовлетворению жизненно важных нужд граждан.
Важное значение отводится местным бюджетам в решении такой сложной задачи, как проведение финансового выравнивания, суть которого состоит в следующем. Всегда существуют объективные отличия в уровнях экономического развития административно–территориальных единиц, это служит причиной расхождений в объемах налоговых поступлений отдельных территорий, которые, в свою очередь, приводят к значительным колебаниям размеров местных бюджетов и расходов из них (в сопоставлении с количеством населения). Основной целью финансового выравнивания является устранение данных расхождений и создание одинаковых возможностей для органов местного самоуправления всех административно–территориальных единиц страны по предоставлению общественных услуг на равном уровне, который гарантирован Конституцией России.
Механизм управления местными бюджетами в нашей стране еще недостаточно отработан, характеризуется значительными недостатками в процессе разработки, определении состава и структуры местных бюджетов, процедурах реализации, что делает рассмотрение этого вопроса актуальным и предопределяет необходимость более тщательного изучения.
1. Финансовые основы местного самоуправления
Несмотря на принятие Бюджетного и Налогового кодексов, законов о разделении полномочий органов власти субъектов РФ и местного самоуправления, в бюджетной системе не обеспечивается равновесие между централизацией финансовых ресурсов и федерализацией бюджетных отношений.
Велика финансовая зависимость нижестоящих уровней власти от вышестоящих, слабо действуют механизмы увеличения собственных налоговых доходов. Наблюдается резкая дифференциация бюджетной обеспеченности. В муниципальных образованиях, с одной стороны, растут затраты на предоставление услуг, с другой, сокращается сфера муниципального обслуживания, доходная база местного самоуправления.
Потребность в финансовых ресурсах целиком и полностью определяется объемом выполняемых функций, расходных обязательств. Но в одном случае эффективнее централизация функция, в другом, наоборот, децентрализация. При делегировании функций возможно сочетание централизации доходных источников с децентрализацией расходных полномочий. В процессе разграничения устанавливается, какой уровень власти должен осуществлять нормативно-правовое регулирование, обеспечивать бюджетное финансирование, непосредственно предоставлять услуги.
Бюджетная система является бастионом государственного планирования и регулирования социальной сферы, а местная власть всегда функционирует в русле общегосударственных интересов без претензий на какую-то автономность, расходуя общенародные деньги в виде налоговых доходов или финансовой поддержки.
Однако вопросы местного значения сформулированы так, что меру участия и ответственности местного самоуправления установить весьма затруднительно без дополнительных подзаконных актов и разъяснений. А от трактовки содержательной части каждой функции зависит потребность в финансировании. Например, в части энерго-, газо-, тепло-, водоснабжения и канализации местное самоуправление отвечает только за организацию, но не развитие. В жилищной сфере на местное самоуправление возложено обеспечение малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жильем в соответствии с жилищным законодательством, то есть, роль местного самоуправления сформулирована весьма неконкретно.
Для финансового обеспечения вопросов местного значения предназначаются налоговые доходы, местные налоги и сборы, отчисления от федеральных и региональных налогов, закрепляемые на постоянной или временной основе, безвозмездные перечисления вышестоящих бюджетов. Множественность каналов поступления средств вовсе не гарантирует их достаточность для обеспечения бюджетной потребности, даже учитывая сокращение расходных обязательств. Почти каждое муниципальное образование, нуждается в необходимых ему финансовых ресурсах, средствах, которые оно может планировать и использовать.
В мировой практике принято за местными бюджетами закреплять налоги, не зависящие от экономической конъюнктуры, на базу которых местное самоуправление может повлиять, платежи по которым не выходят за пределы территории, непосредственно связанные с уровнем жизни проживающих на территории плательщиков, с немобильной базой. При этом сторонники концепции полного налогового права стоят за предоставление местному самоуправлению права вводить любые налоги для обеспечения законодательно закрепленных функций. В условиях России это невозможно реализовать даже технически. Практически все элементы налогообложения определяются НК РФ. Более того, распределение видов налогов по уровням компетенции во многом потеряло экономический и фискальный смысл, т.к. около 95% платежей поступает за счет федеральных налогов.
Программа развития бюджетного федерализма высказывается за принцип «один налог – один бюджет», в НК РФ он реализован закреплением за местными бюджетами двух налогов: земельного и на имущество физических лиц. Сам по себе этот принцип имеет преимущества: не нужно перераспределение платежей, больше свободы действий у органа власти. Но емкость указанных налогов мала, они не меняют финансовую ситуацию в муниципальных образованиях. Закрепление налогов по уровням бюджетной системы происходит без должного учета реальных денежных средств, которые может обеспечить тот или иной налог конкретный территории. По-прежнему основным источником доходов остаются совместные (расщепляемые) налоги.
В бюджеты муниципальных образований налоговые платежи зачисляются по единым нормативам, установленным непосредственно БК РФ, а также законами субъектов РФ. Муниципальные образования глубоко дифференцируются по налоговому потенциалу и расходным потребностям. Единые ставки и нормативы отчислений от налоговых платежей, накладываясь на различные условия по территориям, создают ситуацию недостатка средств у одних и избытка у других муниципальных образований. Это вызывает необходимость перераспределения средств из вышестоящего бюджета и выравнивания бюджетной обеспеченности. Представляемые субсидии призваны корректировать неравномерное распределение расходов и источников финансирования и не предназначаются для реализации определенных проектов. Порядок предоставления перераспределяемых средств согласовывается с органами местного самоуправления и не должен ограничивать свободу их выбора в рамках собственной компетенции.
Но предоставление средств через налоговые доходы по единым ставкам и нормативам отчислений усугубляет неравенство независимо от финансово-экономического положения муниципальных образований. Одновременно оно обуславливает необходимость централизации налоговых доходов в вышестоящих бюджетах, чтобы предоставлять средства низкодоходным бюджетам.
Основная часть бюджетных доходов поступает с помощью налоговых инструментов. Чем справедливее распределены налоговые доходы, тем меньше потребность в дотационном выравнивании, для него остается небольшое пространство. Между тем законодательство весьма узко трактует термин «выравнивание бюджетной обеспеченности». Налоговые доходы в процесс выравнивания практически не включатся, т.к. распределяются по единым нормативам отчислений.
Методика выравнивания зарегулирована силой ФЗ, но реально оно не обеспечивается. Выравнивание сведено к дотациям из бюджетных фондов, финансовой поддержки нижестоящих бюджетов по критерию душевого бюджетного дохода муниципального образования в сравнении со средним по субъекту РФ. Выровнять финансовые возможности пропорционально численности населения полностью невозможно. Например, в одном поселении есть развитая социальная инфраструктура, она требует больших затрат, а в другом ее почти нет, хотя численность населения может быть одинаковой, т.е. расходные потребности в разных муниципальных образованиях несопоставимы. Право на финансовую поддержку получают территории с уровнем дохода ниже среднего или на основе другого критерия.
Не включаются в выравнивание высокодоходные территории, за исключением случаев, когда уровень бюджетной обеспеченности муниципального района (городского округа) до выравнивания в отчетном году в расчете на жителя в 2 и более раза превышал средний уровень по субъекту РФ. Тогда может быть предусмотрено перечисление из данного местного бюджета в региональный ФФПМР (ГО) (Фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов)) 50% превышения (либо другие меры).
Объем дотации должен исчисляться с учетом финансовых возможностей органов местного самоуправления осуществлять полномочия по решению вопросов местного значения, а не в зависимости от их отношения к среднему уровню. Поэтому корректное решение проблемы должно включать изъятие сверхдоходов у одних и доначисления другим, исходя из соотношения расходных обязательств и бюджетной (налоговой) обеспеченности.
Если же использовать механизм дифференциации отчислений от налоговых платежей, то эффективность выравнивания существенно повышается и сводится на «нет» проблема налоговых сверхдоходов отдельных местных бюджетов.
Дифференциация нормативов отчислений от налогов не равноценна их полной индивидуализации, вполне возможны и групповые нормативы, хотя и индивидуальный подход к формированию местных бюджетов исключать нельзя как способ учета особенностей каждого муниципального образования. Иной подход противоречит конституционным гарантиям социального обслуживания населения на любой территории страны.
В процесс расчётов при выравнивании включается один налог за другим, пока в том или ином муниципальном образовании расходные потребности не сравняются с бюджетной (налоговой) обеспеченностью. Бюджетам таких муниципальных образований не требуются дотации из специальных фондов. Перекрываются и каналы искусственного образования сверхдоходов других местных бюджетов. Гарантируется обеспечение расходных обязательств при минимальной сумме средств фонда финансовой поддержки.
Такой подход стимулирует активность местных властей в расширении доходной базы территории, развитии ее экономики, поощрении хозяйственной инициативы.
Однако нормативные акты в рамках административной реформы ориентируют на отделение в управлении хозяйственных функций о административных и политических, переоценку вопросов местного значения, ограничение добровольных функций.
Выведено из структуры вопросов местного значения комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования. В собственности муниципальных образований может находиться лишь имущество для решения вопросов местного значения, обеспечения деятельности органов власти и работников, а также выполнения отдельных государственных функций, предстоит изъятие из состава их имущества т.н. непрофильных активов. Производственные функции местного самоуправления ограничены строительством дорог, мостов в границах населенных пунктов; организацией сбора, утилизации и переработки бытовых отходов и мусора. Компетенция в сфере финансов исчерпывается формированием и исполнением бюджета. Все вращается вокруг деления налоговых поступлений в межбюджетных перечислений. Никакого сдвига в сторону усиления связи между состоянием местной экономики и финансовыми ресурсами не происходит.
Объективно складывающиеся условия функционирования муниципальных образований не дают повода для постановки вопроса об ограничении хозяйственной деятельности местного самоуправления. Перечень вопросов местного значения не должен лишать местное самоуправление права самостоятельно зарабатывать деньги. Местное самоуправление может воспользоваться своими рычагами влияния в интересах местного сообщества, в том числе решения финансовых проблем. Кардинально они решатся лишь на основе привязки доходов к реальному сектору, прежде всего, на данной территории.
В отношении к бизнесу местная власть не должна занимать подчиненное положение, не должна быть безразлична к политическому, социальному и деловому климату на территории. Муниципальный и частный сектор при наличии местного самоуправления не антагонисты, они взаимосвязаны и нуждаются друг в друге. Частный сектор становится элементом, субъектом муниципального хозяйства.
Основными направлениями взаимоотношений местной власти и бизнеса являются комплексное территориальное планирование, размещение муниципальных заказов, операций с земельными участками и имуществом, участие в капитале, налоговые льготы, бюджетные гарантии, предоставление коммунальных услуг, лицензирование, инвестиционные соглашения. Перспективно государственно-частное партнерство, особенно в строительстве школ, больниц, платных автодорог, коммунальных объектов. При этом оно охватывает сферу деятельности как крупного, так и малого бизнеса, как индивидуального, так и кооперативного.
Видимо, достаточно установить на федеральном уровне общие принципы и порядок наделения полномочиями муниципальных образований разных типов, предоставив право субъектам РФ решать конкретные вопросы разграничивая обязательства, источников доходов, объектов собственности, предметов ведения.
2. Финансовые проблемы местного самоуправления
Как форма территориальной организации муниципальные образования созданы в нашей стране в 90-х годах, после начала радикальных социально-экономических и политических преобразований и прошли значительный путь развития. В настоящее время установлена двухуровневая система местного самоуправления, включающая три типа муниципальных образований (поселения, муниципальные районы, городские округа). В результате осуществленных мероприятий происходит перераспределение реализуемых органами местного самоуправления полномочий, выстраивается новая система взаимоотношений, причем это имеет место как внутри самого местного самоуправления, в связи с изменившейся его организационной структурой, так и в более широком плане, между органами местного самоуправления и государственными органами субъектов РФ и Российской Федерации. При этом выявлен ряд проблем, препятствующих функционированию системы местного самоуправления, в числе которых отмечаются:
· неопределенность территориальной организации местного самоуправления;
· нечеткость компетенции муниципальных образований;
· не проработанность механизмов взаимодействия органов местного самоуправления с государственными органами;
· несовершенство нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в области местного самоуправления;
· отсутствие кадров квалифицированных муниципальных служащих и др.
Эти и другие имеющиеся трудности указывают на сложность и противоречивость процесса становления и развития местного самоуправления, не ставя под сомнение его необходимость и объективную обусловленность, суть которой заключается в том, что местное самоуправление непосредственно связано с формированием гражданского общества, является важнейшим его институтом. Что же касается факторов, затрудняющих развитие местного самоуправления, то главным среди них, безусловно, является психологический фактор – неготовность граждан, населения муниципальных образований, к осуществлению самоуправления. Значительное негативное воздействие на становление местного самоуправления оказывает и отсутствие необходимых материальных предпосылок для его осуществления. О реальном местном самоуправлении можно говорить тогда, когда оно обеспечено экономически. Это подтверждается предшествующим опытом развития нашей страны. Отсутствие экономической самостоятельности – одна из главных причин слабости, недостаточной эффективности деятельности местных органов власти в дореформенный период. Построенная на перераспределении финансовых ресурсов бюджетная система того времени не оставляла места для самостоятельности. Функции местных органов власти сводились к поддержанию собственной жизнедеятельности и финансированию социальных мероприятий за счет выделяемых из вышестоящего бюджета средств. Такое бюджетное регулирование приводило к полной зависимости местных органов власти от вышестоящих, в том числе и по вопросам сугубо местного характера, которые должны были решаться на местах. Существовавшая практика делала бессмысленными многочисленные решения о расширении прав и повышении ответственности мест6ных органов власти, поскольку из-за отсутствия материальных ресурсов и «права» и «ответственность» не могли быть реализованы.
Акцентируя на этом внимание следует отметить, что в настоящее время правовые предпосылки для формирования финансово-экономической основы местного самоуправления имеются. Конституция РФ не только предусматривает местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя России, но и определяет его экономическую основу, закрепив в качестве таковой особую, отделенную от государственной, форму собственности – муниципальную собственность и сформулировала фундаментальное положение о праве муниципальных образований иметь свой собственный бюджет. В соответствии с п. 1 ст. 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. Законодательные меры имеющие целью создание материальных предпосылок местного самоуправления, осуществлены в финансовой сфере, посредством принятия специального законодательства, в частности Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» от 5 сентября 1997 г. и включения соответствующих положений в Налоговый и Бюджетный кодексы. Муниципальные образования получили право на определенную часть собираемых на их территории налогов. В настоящее время на этот уровень полностью переданы земельный налог и налог на имущество физических лиц, а основным источником налоговых доходов большинства бюджетов сейчас является налог на доходы физических лиц, удельный вес которого в налоговых доходах местных бюджетов более 53%. Однако реальными возможностями формирования своих бюджетов за счет собственных источников доходов муниципальные образования, по-прежнему, не располагают, основная масса формирующих доходы местных бюджетов поступлений является финансовой помощью из бюджетов вышестоящего территориального уровня, имеет место несоответствие финансовых ресурсов исполняемым органами местного самоуправления функциям. Вследствие недостаточного финансирования органы власти на местах зачастую не справляются с реализацией своих социальных обязательств, и во многом именно этим объясняется появление 4 национальных приоритетных проектов.
С созданием двухуровневой системы местного самоуправления проблема его финансового обеспечения стала еще более острой. Объекты жилищно-коммунального хозяйства, котельные, теплотрассы, другие инженерные коммуникации переданы на первый его уровень, где преобладают, ставшие муниципальными образованиями, сельские поселения, находившиеся ранее на сметном финансировании из районных бюджетов и имеющие в настоящее время низкий налоговый потенциал. Объем финансовых средств у этого уровня местного самоуправления не адекватен тем задачам, которые он должен решать. Содержание вышеназванных объектов и ранее было весьма проблематичным, не обеспечивалось муниципальными образованиями более крупного формата – районами и городами, имевшиеся у муниципальных образований средства и до перехода на двухуровневую систему местного самоуправления были недостаточны для содержания объектов жилищно-коммунального хозяйства. В настоящее время решение этой задачи представляется еще более сложным.
В результате более высокого роста расходов по сравнению с доходами свыше 90% муниципальных образований являются дотационными. Это усиливает их зависимость от вышестоящих властных структур и, как обоснованно указывается в литературе, такая зависимость возможна и от коммерческих организаций. И та, и другая зависимости не должны быть чрезмерными, в противном случае может измениться спектр интересов, которые преследуют органы местного самоуправления при реализации своих полномочий.
Преобладание финансовой помощи из бюджетов вышестоящего территориального уровня в доходах местных бюджетов влечет и другие негативные последствия, снижает ответственность органов местного самоуправления за решение вопросов местного значения. У муниципальных образований, которым оказывается масштабная финансовая помощь, отсутствуют стимулы к поиску внутренних источников доходов, появляется искушение увеличивать объем расходов и дефицит местных бюджетов, что подтверждается не только российской бюджетной практикой, но и опытом других стран.
Реальное местное самоуправление в значительной мере сдерживается несовершенством законодательства в части распределения доходов между различными уровнями бюджетной системы РФ. Межбюджетные отношения необходимо упорядочить и поставить на объективную основу, в вопросах финансового обеспечения местного самоуправления следует ориентироваться не на оказание муниципальным образованиям финансовой помощи, а на создание их собственной финансово-экономической базы, достаточной для реализации муниципальными органами их функций, обусловленных публично-правовой природой местного самоуправления, характером осуществляемой ими деятельности, решаемых ими задач, т.е. необходима максимально возможная конкретизация предметов ведения РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, и основанное на них распределение расходов и доходов между бюджетами различных территориальных уровней.
Уточнение предметов ведения местного самоуправления необходимо и для организации взаимодействия муниципальных органов с органами государственной власти, а также оптимизация отношений в самом местном самоуправлении, между различными его уровнями. При реализации ФЗ от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ возникло, как известно, множество проблем, связанных с переструктурированием местного самоуправления, территориальным разграничением самоуправляющихся общностей и, соответственно, перераспределением муниципальной собственности и налогов. Критерии, на основе которых осуществлялось создание новых муниципальных образований, оказались недостаточно продуманными. Так, по мнению экспертов, а наших условиях муниципальному образованию требуется не менее 30 тыс. жителей, проживающих на компактной территории.
Достижение предусмотренных реформой местного самоуправления целей возможно при комплексном подходе к её осуществлению. Решающее значение при этом имеют преобразования в бюджетной и налоговой сферах. Муниципальное образование функционирует, в определенной мере, в автономном режиме и вопрос о финансовом их обеспечении имеет особую значимость. Осуществляемые в настоящее время изменения в территориальной организации местного самоуправления, перераспределение полномочий между уровнями власти самым непосредственным образом затрагивает финансовую, и, прежде всего бюджетную сферу, обусловили необходимость корректировки межбюджетных отношений, выстраивания такой их системы, которая реально позволяла бы органам местного самоуправления осуществлять их функции. Целью осуществляемых в области местного самоуправления и в бюджетной сфере преобразований должно являться увеличение в местных бюджетах доли собственных источников и уменьшение удельного веса финансовой помощи, получаемой от бюджетов других территориальных уровней через механизм трансфертов. Принцип достаточности собственных средств – непременное условие осуществления местного самоуправления. Он должен быть отчетливо выражен и закреплен в законодательстве, в т.ч. посредством включения в легальное определение понятия местного самоуправления. В ст. 1 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления…» необходимо указать, что под местным самоуправлением понимается не только право, но и реальная способность населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения, непосредственно и через избранные им органы местного самоуправления.
3. Укрепление финансовой базы местных бюджетов
Одной из основных задач налоговой реформы и реформы местного самоуправления является укрепление налоговой базы местных бюджетов.
Обусловлено это тем, что в структуре собственных доходов муниципальных образований снижается доля налоговых и неналоговых доходов (53, 1% в 2008 г. и 59, 1% – в 2007 г.) и растет доля межбюджетных трансфертов, без учета субвенций из фондов компенсаций (41, 2% в 2008 г. и 40, 9% в 2007 г.).
На выездном расширенном заседании президиума совета по развитию местного самоуправления, которое состоялось в Астрахани 29 апреля т.г., отмечалось, что в России за I квартал 2009 г., по сравнению с I кварталом 2008 г. Расходы бюджетов муниципалитетов выросли более чем на 11%, тогда как доходы – лишь на 1, 3% что связано с недостаточностью налоговой базы муниципалитетов. В связи с тем Правительство РФ предполагает активизировать процесс введения местного налога на недвижимость, призванного заменить действующие земельный налог и налог на имущество физических лиц, доходы от которых сейчас полностью поступают в бюджеты муниципалитетов.
В 2008 г., по данным Минфина России, налоговые доходы в структуре доходов местных бюджетов составляли 38, 2% (720, 4 млрд. руб.). При этом в общей сумме налоговых доходов местных бюджетов основную долю занимали отчисления от налога на доходы физических лиц – 68, 6%, а доходы от местных налогов составляли лишь 11, 5% (82, 8 млрд. руб.), в т.ч. земельный налог – 10, 3%, налог на имущество физических лиц – 1, 2%.
Важнейшим перспективным источником расширения доходной базы местных бюджетов является совершенствование системы имущественных налогов, которые в соответствии с мировой практикой, должны быть местными налогами.
Основным направлением этого совершенствования должна стать модернизация земельного налога. Значительное количество земель, которые могли бы служить источниками доходов муниципальных бюджетов, освобождено от уплаты земельного налога в результате принятых на федеральном уровне решений. При этом часть земель вообще не учитывается как объект налогообложения.
Чтобы исправить положение, следовало бы исключить практику предоставления на федеральном уровне льгот не только по земельному налогу, но и по всем региональным и местным налогам. При этом нужно одновременно отменить или компенсировать из федерального бюджета существующие льготы по этим налогам, установленные на федеральном уровне. Такой подход позволит вести полный государственный учет земель и создаст побудительный мотив у федеральных органов власти вовлекать их в хозяйственный оборот.
При разграничении права собственности на землю между федеральными, региональными и местными органами власти большая часть земельных участков на территории муниципального образования, как правило, переходит в федеральную собственность. В связи с этим, было бы целесообразно рассмотреть возможность изменения законодательства о разграничении собственности на землю с тем, чтобы отнести к муниципальной собственности значительную часть земельных участков.
Поступления от налога на имущество организаций полностью зачисляются в региональные бюджеты, часть их в соответствии с законом субъекта РФ может направляться в местные бюджеты. В целях увеличения налогооблагаемой базы по налогу на имущество организаций было бы целесообразно рассмотреть вопрос о возврате к прежнему порядку уплаты налога, т.е. по месту нахождения имущества, а также четко определить критерии отнесения имущества к движимому и недвижимому при уплате данного налога.
На протяжении ряда лет доля поступлений от налога на имущество физических лиц остается незначительной. Для увеличения налогооблагаемой базы по налогу на имущество физических лиц, на наш взгляд целесообразна разработка законодательного акта по установлению сроков регистрации объектов строительства и внесению изменений в налоговое и административное законодательство, которые устанавливали бы механизм привлечения физических лиц к ответственности за уклонение от регистрации имущественных прав на объекты недвижимости.
В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию РФ «О бюджетной политике 2009-2011 годах» указывалось на необходимость принятия главы Налогового кодекса РФ, регулирующей взимание налога на жилую недвижимость граждан.
Однако в настоящее время законодательно не урегулированы вопросы, связанные с определением кадастровой стоимости объектов недвижимости и порядком проведения их государственной кадастровой оценки. С учетом предполагаемых сроков принятия проекта ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «Об оценочной деятельности в РФ» и разработки методик определения кадастровой стоимости объектов недвижимости предполагается, что Правительство РФ внесет поправки к проекту ФЗ № 51763-4 «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса РФ и некоторые другие законодательные акты РФ» (в части введения местного налога на недвижимость) в 2010 г.».
С включением в Налоговый кодекс главы, регулирующей налогообложение недвижимости, налог на недвижимость может быть введен в тех субъектах РФ, где проведен кадастровый учет объектов недвижимости и утверждены результаты кадастровой оценки объектов недвижимости.
Согласно ФЗ № 131-ФЗ к вопросам местного значения поселений (городских округов) и муниципальных районов отнесены вопросы соответственно по поддержке и развитию малого и среднего предпринимательства в поселении, а также по содействию его развития на территории муниципального района.
Учитывая, что субъекты малого и среднего предпринимательства в основном применяют упрощенную систему налогообложения (доходы от которой поступают в региональные бюджетыъекты малого и среднего предпринимательства в основном применяют упрощенную систему налогообложения ()ринимательства в поселен) и систему налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности (зачисляемого в бюджеты городских округов и муниципальных районов), которые являются взаимосвязанными режимами налогообложения, целесообразно, на наш взгляд, рассмотрение вопроса о закреплении за местными бюджетами налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, по нормативу 90%. При передаче указанного налога в местные бюджеты общий объем их налоговых доходов возрастет на 10, 3%.
При этом необходимо расширять налоговые полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования налогообложения субъектов малого и среднего предпринимательства, в т.ч. относительно упрощенной системы налогообложения.
В связи с тем, что содействие развитию сельскохозяйственного производства является вопросом местного значения поселений и муниципальных районов, немаловажное значение имеет совершенствование механизма взимания единого сельскохозяйственного налога (специальный налоговый режим), который по нормативу 30 % поступает в бюджеты поселений и бюджеты муниципальных районов.
Следует подчеркнуть, что совершенствование системы имущественных налогов – не единственная цель налоговой реформы. Стимулирующее воздействие на развитие производственного и инновационного потенциала территории оказывают, в первую очередь, налоги на доходы, в частности, налог на прибыль организации.
Современная ситуация не дает возможности рассмотреть вопрос о дальнейшем увеличении ставки налога на прибыль организаций, налоговые поступления по которой зачисляются в бюджеты субъектов РФ, с тем, чтобы часть этих поступлений направлялась затем в местные бюджеты. Возникающее в результате этого увеличение дифференциации бюджетной обеспеченности территорий может нивелироваться применением режима «отрицательного трансферта».
Стимулирование развития производства и повышение занятости населения обеспечивает налог на доходы физических лиц – наиболее равномерно распределенный налог с немобильной налоговой базой. Было бы целесообразно увеличить долю этого налога, закрепляемую на постоянной основе за бюджетами муниципальных образований, не менее, чем на 10 процентных пунктов (с 30 до 40%) в соответствии с дополнительным объемом расходных обязательств.
В связи с вышеизложенным необходимо стимулировать муниципальные образования к наращиванию собственного налогового потенциала, для чего в Бюджетном кодексе предусмотреть (в соответствии с увеличением объема расходных обязательств муниципальных образований в период с 2003 по 2009 гг.) увеличение единых (постоянных) нормативов отчислений от федеральных налогов, включая налоги, предусмотренные специальными налоговыми режимами. Это важно, в т.ч. и потому, что система ограничений Бюджетного кодекса, связанная с размером финансовой помощи муниципальным образованиям, распространяется на налоговые доходы по дополнительным (дифференцированным) нормативам отчислений.
На заседании Президиума Совета при Президенте РФ по развитию местного самоуправления (в конце прошлого года) Минфину России и Минрегиону России было поручено проработать вопрос о возможности закрепления на постоянной основе за местными бюджетами доходов от федеральных налогов и налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и до 1 марта 2009 г. внести в Правительство РФ соответствующие предложения. Но этого до сих пор не было сделано.
Кроме того, в соответствии с поручением Президента РФ реализуется предложение об использовании долгосрочных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов при зачислении соответствующих налоговых поступлений в местные бюджеты. Так, ФЗ № 310-ФЗ установлено, что дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц, которыми могут быть полностью или частично заменены дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений или муниципальных районов (городских округов), устанавливается, начиная с 1 января 2009 г. Не на 1 год, а на срок не менее 3 лет (ст. 137 и 138 Бюджетного кодекса). При этом введена норма о необходимости согласования такой замены с представительными органами муниципальных образований при составлении (или утверждении) бюджета субъекта РФ.
Следует отметить, что проблема замены дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований дополнительными нормативами отчислений от каких-либо иных налогов, кроме НДФЛ, имеет важное практическое значение. Обусловлено это в значительной мере тем, что необходимы достаточно достоверные расчеты прогнозируемых налоговых поступлений по дополнительным нормативам отчислений, что в настоящее время проблематично ввиду отсутствия достаточной информации о налоговой базе по всем налогам. В меньшей степени это относится к НДФЛ.
Опасность отсутствия информации обусловлена тем, что потери бюджета муниципального образования в связи с получением средств по дополнительному нормативу отчислений от НДФЛ в объеме ниже расчетной дотации компенсации из бюджета субъекта РФ и учету при последующем распределении межбюджетных трансфертов местным бюджетам не подлежат. В случае применения указанной нормы ко всем налогам данная опасность многократно возрастает.
В связи с этим одним из самых «опасных», на наш взгляд, предложений является предложение о пролонгации действовавшей в переходный период реализации нормы о возможности замены дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований дополнительными (дифференцированными) нормативами отчислений от всех федеральных и региональных налогов, специальных налоговых режимов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ. По мнению авторов предложения, это позволит сократить встречные финансовые потоки между бюджетами субъекта РФ и бюджетами муниципальных образований.
Введение указанной нормы на переходный период было обусловлено «слабостью» вновь образованных поселений, и трудностями, возникающими при выравнивании бюджетной обеспеченности муниципальных образований, а также тем, что дотации из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований в 2006-2008 гг. могли распределяться с использованием показателей фактических или прогнозируемых доходов и расходов бюджетов муниципальных образований.
После введения в действие ФЗ № 131-ФЗ в полном объеме вышеназванные проблемы нивелируются. Кроме того, использование одновременно дополнительных (дифференцированных) нормативов отчислений от всех федеральных и региональных налогов, специальных налоговых режимов, а также режима «отрицательного трансферта» для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований можно сравнить с установлением одного и того же объекта налогообложения при введении разных налогов. Как показывает мировая практика правомерно использовать одновременно только один из вышеназванных механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Полагаем, что органами государственной власти субъектов РФ следует расширять практику дополнительного закрепления за местными бюджетами отчислений от налога на имущество организаций, транспортного налога, налога на прибыль организаций, подлежащих зачислению в региональные бюджеты, налоговая база которых зависит от результатов деятельности и стоимости имущества предприятий и организаций, расположенных на территории муниципальных образований.
Необходимо остановиться на ряде предложений, которые на наш взгляд, не могут привести к совершенствованию межбюджетных отношений. Среди них предложение о замене обязательной передачи из бюджета субъекта РФ местным бюджетам 10% НДФЛ, установленного ст. 58 Кодекса, на право осуществлять обязательную передачу в местные бюджеты отчислений от иных федеральных или региональных налогов, в объеме, соответствующем объему 10-процентных отчислений НДФЛ. Обосновывается данное предложение тем, что передача в местные бюджеты указанных налогов по дифференцированным нормативам отчислений расширит возможности муниципалитетов по мобилизации дополнительных доходов в местные бюджеты, снизит нагрузку на региональный бюджет в части оказания финансовой помощи местным бюджетам.
Однако обязанность органов государственной власти субъектов РФ по установлению единых или дополнительных нормативов отчислений в местные бюджеты от НДФЛ, исходя из зачисления в местные бюджеты не менее 10% налоговых доходов консолидированного бюджета региона, является большей гарантией для муниципальных образований по сравнению с передачей в местные бюджеты отчислений от иных федеральных и региональных налогов. Обусловлено это стабильностью поступлений от НДФЛ, их значительным объемом, а также равномерностью распределения налоговой базы по данному налогу.
Еще менее обоснованным является предложение об использовании (в отличие от норм ч. 3 ст. 58 Кодекса) лишь дополнительных (дифференцированных) нормативов отчислений от иных федеральных и (или) региональных налогов.
Однако установление для местных бюджетов дифференцированных (временных) нормативов отчислений от федеральных и (или) региональных налогов не согласуется с принципом равенства бюджетных прав субъектов РФ и различных типов муниципальных образований (поселений, муниципальных районов, городских округов), установленным ст. 31.1 Кодекса. Это также приведет к снижению стабильности налоговых доходов местных бюджетов и ухудшению возможностей их планирования.
Предлагается также закрепить на постоянной основе предусмотренное на переходный период реформы местного самоуправления право субъекта РФ при уровне доходов местного бюджета в расчете на одного жителя, при котором возникает обязанность по перечислению из местных бюджетов субсидий в бюджет субъекта РФ, не ниже превышения в 1,3 раза (а не ниже превышения в 2 раза) среднего уровня доходов (бюджетной обеспеченности) по поселениям или муниципальным районам (городским округам).
При этом, по мнению авторов предложения, снижение порогового уровня, при котором возможно применение «отрицательного трансферта», позволит применять данный механизм как эффективный инструмент межбюджетного регулирования на уровне субъекта РФ.
Следует отметить, что при введении предлагаемого порядка установления механизма «отрицательного трансферта» у муниципальных образований-доноров практически не остается стимулов для развития собственной налоговой базы. Кроме того, в соответствии с ч. 1 ст. 142.2 Кодекса субъектам предоставлено право (а не установлена обязанность) введения режима «отрицательного трансферта».
В заключение отмечу, что все изложенные предложения, а также анализ «антипредложений» помогут, на мой взгляд, сформировать исходную базу для разработки законодательных инициатив, которые будут способствовать укреплению доходной части местных бюджетов.
Заключение
Местные финансы продолжают оставаться болезненной и до сих пор нерешенной проблемой бюджетной политики в России. Переход к новой системе власти, совершившийся после принятия Конституции 1993 года, был недостаточно продуманным и рискованным процессом. С одной стороны, местное самоуправление было определено в Конституции и федеральных законах как институт, не входящий в систему государственной власти. С другой стороны, на этот институт теми же законами были возложены важнейшие и весьма дорогостоящие полномочия по жизнеобеспечению населения. При этом резко осложнившим отношения между государственным и муниципальным уровнями управления обстоятельством стало то, что сама государственная власть была разделена также на два уровня – федеральный, с достаточно ясно очерченными полномочиями – и уровень субъектов РФ (региональный), чьи полномочия до сих пор законодательно не определены.
В условиях, когда большинство субъектов РФ являются получателями федеральной финансовой помощи, федеральное законодательство не определяет, какая часть этих трансфертов должна идти в муниципальные бюджеты. Это решение полностью отдано на усмотрение региональных органов власти, которые, естественно, не заинтересованы в том, чтобы делиться с муниципалитетами свободными финансовыми ресурсами. То же самое происходит с федеральными налогами, расщепляемыми между уровнями бюджетной системы в порядке так называемого "регулирования".
В большинстве стран с развитым местным самоуправлением главным источником обеспечения местной общины являются имущество и доходы ее граждан. В современной России эти источники способны покрыть не более 20 – 25% минимальных финансовых потребностей муниципальных образований. В том числе и по той причине, что местные бюджеты несут львиную долю расходов по обслуживанию жилищно–коммунального сектора. В этих условиях главными источниками доходов для подавляющего большинства местных сообществ являются федеральные налоги, в числе которых, помимо подоходного, решающую роль играют налоги на прибыль предприятий и на добавленную стоимость. Но что данная "подпитка" не контролируется муниципалитетами: руку на "рубильнике" держит администрация региона. Именно она определяет, в каких размерах отчисления от общегосударственных налогов поступают в города и районы, и может изменять эти доли произвольно из года в год. В условиях, когда региональные элиты лишились прямого административного контроля за местными властями, финансовые рычаги оказываются единственным доступным им средством для того, чтобы держать в повиновении муниципалитеты. Это гораздо легче и привычнее, чем осваивать более цивилизованные способы контроля, например судебно–правовые.
В результате местные власти, как правило, не имеют представления о том, на какую финансовую базу они могут рассчитывать не только в отдаленном, но и в самом ближайшем будущем. На местном уровне отсутствует финансовая стабильность - важнейшее условие социально–экономического развития территорий. Множество российских муниципалитетов сегодня располагают хорошим и средним экономическим потенциалом, но не в силах реализовать его, поскольку, до предела урезанные в финансовых правах, они не имеют возможности планировать свое социально–экономическое развитие, осуществлять даже самые минимальные инвестиции и в большинстве своем вынуждены перебиваться от одного финансового года к другому на подаяние, именуемое региональными трансфертами.
Для местного самоуправления наступают тяжелые времена - ему буквально приходится бороться за выживание. Обостряется противостояние между субъектами Федерации и местными властями в борьбе за раздел финансовых ресурсов. Субъекты Федерации на самом деле от этого мало что выиграют, хотя и получат дополнительные возможности по распределению финансов. Но понижение стабильности местных бюджетов повлечет за собой ухудшение уровня жизни населения в регионах. Граждане недополучат причитающийся им объем услуг в области образования, коммунального обслуживания, здравоохранения.
В этих условиях резко возрастает роль муниципальных деятелей (депутатов, мэров, менеджеров), от которых зависит организация бюджетного процесса и управление местными финансами. Крайняя ограниченность ресурсов, находящихся в ведении муниципальных властей, вынуждает использовать их в высшей степени рационально. Несмотря на все негативные изменения в налоговом законодательстве, в полном объеме сохраняются возможности и инструменты, гарантированные местным сообществам законами о местном самоуправлении. Шансы на выживание и перспективное развитие обретут те муниципалитеты, которым удастся использовать эти возможности для реализации следующих целей:
· максимально полная мобилизация доходов от местных налогов и неналоговых платежей;
· получение максимально возможного объема от федеральных налогов;
· максимальное сокращение нерациональных расходов;
· обеспечение прозрачности бюджета для населения и контроля за его исполнением со стороны представительного органа местного самоуправления;
· проведение через процедуру конкурса максимально возможного количества контрактов на поставки товаров и услуг, оплачиваемых из бюджета;
· определение нескольких инвестиционных проектов, способных принести быструю отдачу в виде роста поступлений в муниципальный бюджет.
Список использованной литературы
1. Годин A.M., Максимова Н.С., Подпорина И.В. Бюджетная система РФ. – М.: Дашков и К, 2006 г. – 568 с.
2. Гл. ред.: Артемов Ю.М. Финансы’12 – М.: ОО «Книжная редакция «Финансы», 2000 г. стр. 15-17.
3. Гл. ред.: Артемов Ю.М. Финансы’12 – М.: ОО «Книжная редакция «Финансы», 2005 г. стр. 66-69
4. Гл. ред.: Артемов Ю.М. Финансы’1 – М.: ОО «Книжная редакция «Финансы», 2008 г. стр. 13-15
5. Гл. ред.: Артемов Ю.М. Финансы’5 – М.: ОО «Книжная редакция «Финансы», 2009 г. стр. 25-29
Рассмотрение оптимального статуса и разграничения полномочий органов местного самоуправления было бы неполным, если не обратиться к материальной основе этих вопросов. В Законе 1995 г. законодатель установил одну из важных финансовых гарантий местного самоуправления - обязанность государственных органов обеспечить минимальный местный бюджет каждому муниципальному образованию (ч. 1 ст. 37). В свою очередь, сам минимальный местный бюджет определяется исходя из необходимости обеспечения удовлетворения основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов. Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 769 «Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов» установлено, что формирование системы государственных муниципальных социальных стандартов должно осуществляться на единой правовой базе и общих методических принципах, что исключает возможность разработки и применения в субъектах РФ собственных социальных стандартов. Однако такие государственные минимальные социальные стандарты так и не были разработаны и приняты. В качестве временного нормативного акта, которым при формировании проектов бюджетов было рекомендовано руководствоваться субъектам РФ и органам местного самоуправления, принято распоряжение Правительства РФ от 3 июля 1996 г. № 1063-р, одобрившее социальные нормативы и нормы. Данные социальные нормативы и нормы в количественном отношении показывают необходимость обеспечения населения объектами здравоохранения, культуры, массовой информации и т. п. на единицу его численности. Исходя из стоимости содержания этих объектов, а также расходов на содержание работы аппарата муниципального образования, определялся минимальный местный бюджет. Учитывая то, что распоряжение Правительства РФ от 3 июля 1996 г. № 1063-р имеет для органов власти субъектов РФ и муниципальных органов рекомендательный характер, говорить о гарантированности минимальных местных бюджетов было бы неуместно.
Обращает на себя внимание то, что согласно действующей редакции Закона 2003 г. почти все нормы бюджетного устройства и бюджетного администрирования муниципальных образований имеют отсылочный (к Бюджетному кодексу РФ) характер. В настоящее время вместо понятия «минимальный местный бюджет» введен термин «уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных образований». Данный уровень в пределах территории определенного субъекта РФ определяется соотношением налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены бюджетом муниципального образования исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала) и аналогичного показателя в среднем по соответствующим видам муниципальных образований с учетом различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя (ч. 3 ст. 137 БК РФ). Отчасти данные положения, внесенные сначала в Закон 2003 г., а затем в Бюджетный кодекс РФ, были уже предопределены практикой регионального законодательства. В отсутствие федерального закона о государственных социальных стандартах субъекты РФ пытались самостоятельно выявить и зафиксировать материальные и социальные показатели самодостаточности административно-территориальных образований, а исходя из полученных данных организовать деятельность и установить полномочия местных органов власти. В отдельных регионах были приняты законы, определяющие, например, временные минимальные социальные нормы муниципальных образований (Калужская область), минимальный бюджет муниципального образования (Ленинградская область), нормативы и нормы, определяющие минимально необходимую численность работников органов местного самоуправления для решения вопросов местного значения (Иркутская область), денежное содержание муниципальных служащих (Ямало-Ненецкий автономный округ), финансовые основы местного самоуправления (Владимирская, Курская области). В свою очередь, федеральный законодатель установил, что исключительно за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета исполняются расходные обязательства, возникающие в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам; заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными казенными учреждениями (ч. 1, 2 ст. 86 БК РФ). С учетом названных выше проблем наличия в компетенции органов местного самоуправления инкорпорированных государственных полномочий и большой доли государственного компонента в отдельных вопросах местного значения было бы странно удивляться тотальной убыточности муниципальных образований, которая воспринимается противниками идеи местного самоуправления как неспособность этой власти в принципе к решению задач местного значения без поддержки государственных органов.
В связи с этим было бы полезно обратить более пристальное внимание на ст. 87 БК РФ, в которой говорится о реестре расходных обязательств. Под реестром расходных обязательств понимается используемый при составлении проекта бюджета свод (перечень) законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств. Думается, что при составлении бюджетов следует тщательнее исследовать эти нормативные акты, анализируя содержание последних с точки зрения того, чьи действия по осуществлению установленных данными актами обязательств, исходя из организационных, квалификационных, экономических и иных возможностей, фактически необходимы для их исполнения. В качестве формы межбюджетного трансферта из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ в муниципальные (местные) бюджеты на осуществление полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения, содержащих государственный компонент, должны использоваться субсидии. Между тем выделение субсидий местным бюджетам из федерального бюджета или из бюджета субъекта РФ не допускается, если это не предусмотрено соответствующими федеральными или региональными нормативными правовыми актами (ч. 3 ст. 132 и ч. 3 ст. 139 БК РФ). Иными словами, федеральные или региональные власти самостоятельно без какого-либо согласования с муниципальными образованиями определяют как объем и содержание, так и уровень обеспечения полномочий органов местного самоуправления при выделении субсидий, в том числе в сферах государственного регулирования. И если при наделении отдельными государственными полномочиями существует какой-то минимум гарантированных органам местного самоуправления возможностей оспорить, в том числе в судебном порядке, объем передаваемых средств или способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ для осуществления соответствующих полномочий, так как эти положения представлены в соответствующем законе о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями (ч. 6 ст. 19 Закона 2003 г.), то по вопросам о начислении субсидий, в частности, из бюджета субъекта РФ, где цели, условия предоставления субсидий, критерии отбора муниципальных образований для предоставления указанных субсидий и их распределения между муниципальными образованиями устанавливаются субъектом РФ, такого рода споры по инициативе муниципальных образований маловероятны и бесперспективны. К тому же многоцелевой характер субсидий (софинансирование расходов по каким-либо совместным программам; реализация дополнительных мер по поддержке отраслей экономики, рынка труда и отраслей социальной сферы, по социальному обеспечению населения; управление совместно используемыми природными, культурно-историческими, хозяйственными и иными объектами и др.) предполагает широкое усмотрение и свободу действий субъектов РФ.
Следует предоставить муниципальным образованиям гарантии не только по вопросу об обязательности финансового обеспечения реализации различных государственных полномочий (делегированных законами; «скрытых» в вопросах местного значения; инкорпорированных, т. е. фактически государственных, но обозначенных как собственные полномочия органов местного самоуправления), но и по вопросу о достаточности нормативов отчислений в местные бюджеты из государственных бюджетов. В настоящее время муниципальные образования могут только выразить свою позицию по размеру этих отчислений при принятии бюджетов субъектов РФ, которую последние могут и не принять. В свою очередь, отсутствие возможности планирования бюджетной политики на долгосрочной основе из-за постоянного изменения правил игры (нормативов бюджетных отчислений) лишает местное самоуправление возможности осуществления инвестиций долгосрочных программ социального развития и работы над формированием дополнительных источников финансирования 1 .
Условия затяжного и крайне тяжелого экономического кризиса российской экономики, вызванного прежде всего неблагоприятными международными событиями (2014-2015 гг.), требуют внимания и к другому аспекту межбюджетного финансирования государством муниципальной власти. Как отмечает О. И. Баженова, «механизм межбюджетного финансирования, основанный на сосредоточении финансовых ресурсов в Федерации и их дальнейшем перераспределении между регионами, а последними между муниципальными образованиями, стал основным инструментом реализации политики централизации в условиях благоприятной для государства финансовой обстановки. Однако в случае ее ухудшения у государства, видимо, не останется иного выбора, как возвращение к проводимой вплоть до реформы 2002-2006 гг. политике, позволявшей с опорой на принцип самостоятельности местного самоуправления объявить муниципальные образования не только организационно, но и финансово ответственными за решение практически всех социальных задач и функций» .
Наблюдая зависимость местного самоуправления от материального фактора, нельзя не обратить внимания на то, что посредством этого фактора государство может программировать достаточный и желаемый для него режим проявления местного самоуправления, выражающийся в саморегуляции общественных отношений. При этом государство обеспечивает и контролирует лишь нижний порог этого проявления. В то же время местное самоуправление, которое в своем материальном развитии выходит за рамки государственных минимальных социальных стандартов, уже перестает быть простой «тенью» государства и начинает формировать свою собственную социальную политику. В одном случае это стремление оздоровить образ жизни людей и создать для этого дополнительную (помимо предусмотренной государственными минимальными стандартами) сеть спортивных и оздоровительных учреждений, в другом случае это политика, выражающаяся в повышенном внимании к инвалидам и престарелым гражданам и заботе о них, в третьем - улучшение благоустройства и качества коммунального обслуживания населения. Безусловно, что и в рамках государственных социальных стандартов можно по-разному осуществлять возложенные на органы местного самоуправления функции, но в этом случае речь будет идти не о социальной политике муниципалитета, а о качестве и эффективности предоставляемых им услуг.
Обращаясь для примера к зарубежному опыту, следует заметить, что в ряде Скандинавских государств в 1984-1986 гг. проводился эксперимент по созданию так называемых свободных коммун. Местные власти, которым был предоставлен на определенный срок такой статус, получили право в интересах своих сообществ отклоняться от организационных, процедурных и политических стандартов, устанавливаемых центральным правительством, и вести поиски альтернативных путей оказания услуг населению . Как в зарубежной, так и в отечественной практике местного самоуправления известны случаи, когда муниципалитеты устанавливали на своей территории бесплатный проезд на муниципальном транспорте, осуществляли за счет собственных доходов бесплатную раздачу своим жителям продовольствия, медикаментов и других товаров. Кстати говоря, согласно ч. 5 ст. 20 Закона 2003 г. органы местного самоуправления вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета муниципального образования по не переданным в порядке ст. 19 государственным полномочиям, не только если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами, но и вне зависимости от наличия таких положений федеральных законов, если расходы направлены на дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи отдельным категориям граждан.
Между тем использование таких возможностей муниципальными образованиями - это, скорее, исключение, поскольку благодаря усилиям федерального законодателя нагрузки на местные бюджеты и без того ежегодно возрастают. Так, в соответствии, например, со ст. 14 Закона 2003 г. органам местного самоуправления поселений за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений предоставлено право (а по сути рекомендовано) создавать музеи поселений; совершать нотариальные действия; участвовать в осуществлении деятельности по опеке и попечительству; создавать условия для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территориях поселений; участвовать в организации и осуществлении мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территориях поселений; создавать муниципальную пожарную охрану; осуществлять мероприятия по отлову и содержанию безнадзорных животных, обитающих на территориях поселений, и др. Такая экспансия в отношении местного самоуправления неизменно будет приводить к корректировке отдельных функций государства, направленной на либерализацию отношений между обществом и государством, сосредоточение внимания последнего на других, не менее важных государственных задачах.
Между тем вопросы финансирования полномочий органов местного самоуправления остаются пока наиболее сложной задачей, и дело здесь не только в нехватке средств. Организационной составляющей этой задачи является необходимость четкого разграничения функций в процессе управления финансами между участвующими в нем органами. Основной задачей финансовых органов местного самоуправления является финансовое планирование. Бюджетные органы должны организовывать бюджетный процесс, а контрольные органы - контролировать расходование средств. Смешение этих функций недопустимо, поскольку интересы данных органов различны. Так, если возложить функцию финансирования на бюджетные органы (что происходит довольно часто), процесс финансового планирования будет подчинен не интересам развития муниципального образования, а интересам исполнителя. Также нельзя совмещать функции контроля и функции исполнения .
Отсутствие у муниципальных образований собственной прочной финансовой базы ставит их в зависимость, с одной стороны, от государственного бюджета, с другой стороны, от инвестиций частного капитала. И та и другая зависимости не должны быть чрезмерными, в противном случае под давлением этой зависимости начинает меняться и спектр интересов, которые преследуют органы местного самоуправления при реализации своих полномочий. Например, в результате того, что центральное правительство в Великобритании покрывало своими субсидиями 67% местных расходов, местные власти не ощущали себя полностью ответственными за коммунальные службы. Комиссия сочла, что субсидии не должны превышать 50% расходов, а дополнительные средства следует изыскивать с помощью местного подушного налога . Следует отметить, что кроме прямого воздействия на размер источника бюджетного финансирования муниципальных образований в ряде западных стран существуют и иные способы влияния центрального правительства на местную власть, которые выражаются, например, в вовлечении местных органов власти в решение государственных задач, в усилении давления на местные власти для снижения их расходов через рост ответственности местных властей, передаче отдельных полномочий вышестоящим звеньям власти и т. п.
В Российской Федерации серьезный удар по финансовой основе местного самоуправления в свое время был нанесен Налоговым кодексом РФ, согласно которому у муниципалитетов был изъят 1,5%-ный налог от выручки от реализации товаров (работ, услуг), который, по официальным данным, составлял до 70% всей суммы поступлений по местным налогам . Так как только реальные полномочия могут быть основой для реальной ответственности и заинтересованности в результатах своей деятельности, в перспективе необходим полный отказ от разделения налогов и налоговых поступлений на «собственные», «закрепленные» и «регулирующие». Все налоги и поступления по ним должны быть только собственными.
В настоящее время согласно Налоговому кодексу РФ местные налоги устанавливаются данным Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (п. 4 ст. 12). К числу местных налогов относятся земельный налог, налог на имущество физических лиц и торговый сбор (ст. 15). Самостоятельность муниципального образования проявляется не только в возможности установления представительным органом муниципального образования, например, земельного налога, но и в определении налоговой ставки, порядка и сроков уплаты налога, налоговых льгот, оснований и порядка их применения, включая установление размера не облагаемой налогом суммы для отдельных категорий налогоплательщиков (п. 2 ст. 387 НК РФ).
Бюджетный кодекс РФ придерживается прежнего порядка деления всех доходов местных бюджетов и наряду с самостоятельными источниками с целью выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений предусматривает создание в каждом субъекте РФ регионального и районных фондов финансовой поддержки поселений. Вопрос об оптимизации бюджетных отношений муниципальных образований тесно связан с их экономической самостоятельностью. Согласно ст. 136 БК РФ дифференцирована степень самостоятельности муниципальных образований в принятии органами местного самоуправления решений по вопросам своего ведения в обратно пропорциональной зависимости от доли дотаций из других бюджетов бюджетной системы РФ. Так, при превышении доли этих дотаций в установленный период в размере более 5% от собственных доходов местных бюджетов ограничения распространяются на право установления размера оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, содержание органов местного самоуправления. При превышении дотаций более чем на 20% от собственных доходов ограничения уже касаются права устанавливать и исполнять расходные обязательства, которые не связаны с решением вопросов, прямо отнесенных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ к полномочиям органов местного самоуправления. Если же превышение дотаций составляет более 50% объема собственных доходов местного бюджета, то к такому муниципалитету применяется ряд ограничительных мер финансового государственного контроля, связанных с подготовкой и исполнением местного бюджета. Согласно же данным, которые привел Э. Маркварт, из общего количества муниципальных образований в 2014 г. только в 10% из них доля межбюджетных трансфертов (без субвенций) и доходов, переданных по дополнительным нормативам отчислений от налогов, в собственных доходах местных бюджетов составляла меньше 10%, в 78,5% местных бюджетов - более 30%, в том числе в 37,4% - свыше 70%".
Особый интерес вызывают межбюджетные отношения, складывающиеся между различными уровнями муниципальных образований. На первый взгляд может показаться, что распределение дотаций из районного фонда финансовой поддержки поселений, которое утверждается решением представительного органа муниципального района, ставит в зависимость и подчинение поселения от муниципального района, в границах территории которого оно расположено. Однако это не так, что подтверждается разъяснениями, данными в постановлении Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 г. № 16-П. Согласно этим разъяснениям не противоречит Конститу- ции РФ наделение органов местного самоуправления муниципальных образований государственными полномочиями Челябинской области по распределению между местными бюджетами муниципальных образований, регулирующих налоги и сборы, средств финансовой помощи, переданных из областного бюджета в порядке межбюджетного регулирования на основе единых принципов и условий, определяемых в законе Челябинской области об областном бюджете на очередной финансовый год с целью выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности, поскольку такому распределению подлежат средства собственных бюджетных доходов субъекта РФ. Полномочия органов местного самоуправления муниципальных образований - районов ограничены применением единых принципов и методик установления нормативов отчислений от регулирующих доходов и распределения средств финансовой помощи, а реализация этих полномочий не должна нарушать финансовую самостоятельность муниципальных образований, находящихся в границах территорий других муниципальных образований. В то же время противоречащими Конституции РФ признаны положения о наделении органов местного самоуправления районов государственными полномочиями по распределению и закреплению расходов бюджетов в силу неопределенности нормативного содержания и возможности нарушения финансовой самостоятельности муниципальных образований, находящихся в границах территории других муниципальных образований.
Только после наведения законодательными мерами порядка в финансовых, бюджетных и иных материальных отношениях (в частности, в вопросе разграничения прав на землю и т. п.) можно будет говорить о реальной имущественной ответственности муниципальных образований как хозяйствующих субъектов, а вместе с этим оценивать эффективность реализации полномочий их органов. Тогда может быть востребован опыт отнесения муниципалитетов к финансово неблагополучным, который, например, имеется в штате Пенсильвания (США). В качестве критериев такого состояния муниципалитетов называются следующие: 1) имеется дефицит в бюджете в течение трех лет с дефицитом 1% и более в каждом последующем финансовом году; 2) расходы муниципалитета превышают доходы в течение трех лет и более; 3) муниципалитет не выполнял обязательств по оплате основного долга или процентов по каким-либо обязательствам; 4) муниципалитет задержал платежную ведомость на 30 дней; 5) муниципалитет не смог договориться с кредиторами по урегулированию исков, превышающих на 30% фонд или бюджет; 6) муниципалитет не может осуществлять обязательные минимальные бюджетные выплаты (в частности, в муниципальный пенсионный фонд). Инициаторами процедуры банкротства могут выступать: 1) орган управления муниципалитетом (путем принятия резолюции большинством голосов); 2) кредитор муниципального долга в 10 тыс. долларов и более; 3) 10% членов электората муниципалитета, которые голосовали на последних муниципальных выборах; 4) 10% муниципальных служащих, которым не выплачивается заработная плата в течение свыше 30 дней; 5) опекун или агент по платежам муниципального пенсионного фонда, если не вносятся обязательные платежи. Петиция подается в Департамент общественных дел, который может сам сделать заключение о том, что муниципалитет подпадает под критерии финансового упадка .
Если же говорить о позиции федерального законодателя на предмет тех мер, которые следует применить к финансово неблагополучным муниципальным образованиям, то согласно п. 2 ч. 1 и ч. 4 ст. 75 Закона 2003 г. при наличии у муниципальных образований просроченной задолженности, превышающей определенный процент от их собственных доходов и бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, по ходатайству высшего должностного лица (главы администрации) субъекта РФ и (или) представительного органа (главы) муниципального образования решением арбитражного суда субъекта РФ в целях восстановления платежеспособности муниципального образования может вводиться временная финансовая администрация на срок до одного года.
Неотъемлемый признак каждого муниципального образования - это наличие муниципальной собственности, которая является немаловажным фактором в оптимизации функционирования местного самоуправления. В приложении № 3 к постановлению Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» был дан перечень объектов, относящихся к муниципальной собственности. На основе указанного постановления уже в процессе приватизации государственной и муниципальной собственности на местах (в районах, городах, поселках) и происходил «передел» собственности, коснувшийся отдельных имущественных объектов, в пользу муниципальных органов власти.
Следует отметить, что в отдельных случаях вопрос о принадлежности того или иного объекта собственности мог быть решен не только по чисто формальным признакам, но и исходя из конструктивных и иных особенностей самого объекта. Так, согласно Закону Московской области от 25 июля 1996 г. «Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью в Московской области» в передаче объектов, перечень которых приведен в приложении № 3 к постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1, в муниципальную собственность могло быть отказано, если в составе населения, обслуживаемого объектом, включенным в перечень, члены местного сообщества иного муниципального образования составляют менее 50% или в пределах иного муниципального образования предприятием (учреждением) реализуется менее 50% от общего объема реализуемой продукции (выполняемых работ, услуг), отсутствует возможность организационного и (или) территориального обособления подразделений или филиалов, включенных в перечень (п. 3 ст. 16 Закона). В то же время такие учреждения могли быть переданы в долевую собственность нескольких муниципальных образований по их предварительному согласованию (п. 4 ст. 16 Закона) .
Перечень объектов муниципальной собственности, определенный в приложении № 3 к постановлению Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. № 3020-1, был лишь первоначальным «уставным капиталом» муниципальных образований. Кроме того, что указанный перечень объектов не являлся исчерпывающим, в распоряжении Президента РФ от 18 марта 1992 г. № 114-рп органам власти субъектов РФ разрешалось передавать в муниципальную собственность иные объекты государственной собственности.
В ходе приватизации государственных предприятий был конкретизирован порядок передачи в муниципальную собственность находящихся на балансе этих предприятий объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения в соответствии с Указом Президента РФ от 10 января 1993 г. № 8 и постановлением Правительства РФ от 7 марта 1995 г. № 235. Данный порядок при отсутствии у органов местного самоуправления необходимой производственно-эксплу-тационной базы жилищно-коммунального хозяйства предусматривал возможность заключения с соответствующими приватизируемыми государственными предприятиями договора на ее проектирование, строительство и финансирование. Учитывая то, что в конце 1980-х и в начале 1990-х гг., когда у многих государственных предприятий возникли экономические трудности, объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения практически не финансировались и приходили в упадок, их передача органам местного самоуправления не прибавляла, а уменьшала имущественные активы местного самоуправления, так как требовала дополнительных непредвиденных затрат на ремонт и обслуживание таких объектов, которые значительно превышали реальные доходы, получаемые за счет использования этих объектов. Необходимо отметить, что случаи передачи на баланс местного самоуправления убыточного имущества наблюдаются и в иных законодательных актах. Так, в соответствии со ст. 148 Федерального закона от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» имущество должника, которое не было продано в ходе конкурсного производства и от принятия которого отказались кредиторы, как правило, передается органам местного самоуправления по месту нахождения имущества должника, которые и несут все расходы по содержанию этого имущества. Кроме того, согласно общему правилу, установленному в ст. 225 ГК РФ (часть первая), все бесхозяйные недвижимые вещи по заявлению органов местного самоуправления подлежат учету (регистрации) и последующему обращению в судебном порядке в муниципальную собственность того муниципального образования, на территории которого они обнаружены.
В Законе 2003 г. перечень объектов собственности привязан к перечню вопросов, находящихся в ведении соответствующих муниципальных образований. Строго целевой характер объектов муниципальной собственности, предназначенных для решения вопросов местного значения, обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, а также объектов государственной собственности, переданных органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий, подтверждается требованиями данного Закона о необходимости перепрофилирования либо отчуждения в соответствии с федеральным законом того находящегося в собственности у муниципального образования имущества, которое не отвечает указанным целям (ч. 5 ст. 50). Что касается механизма перераспределения непрофильного имущества между государственными и муниципальными органами власти, то для этого согласно изменениям, внесенным в Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ, была установлена специальная административная процедура. В ней предусмотрены некоторые отступления от действующего гражданского законодательства (специальная форма передачи имущества, момент возникновения на него права нового собственника, особый порядок регистрации недвижимого имущества и др.), что вполне оправданно с учетом единовременности и срочности проведения этих мероприятий (до 1 января 2009 г.).
Особую проблему представляет правовое регулирование муниципального управления и распоряжения находящимися в пределах территорий муниципальных образований землями, собственность на которые не разграничена. Несмотря на то что с момента принятия Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», которым был инициирован процесс разграничения прав собственности на землю, прошло довольно продолжительное время, федеральной, региональной или муниципальной собственностью стали не более половины неприватизированных земель 1 . При этом вопрос о порядке распоряжения неразграниченными землями (а это 700 млн га, что составляет почти 44% земельного фонда России) в 2014 г. был пересмотрен в пользу наделения с 1 марта 2015 г. правами распоряжения в пределах своих территорий неразграниченными землями не только муниципальных районов и городских округов, но и поселений . При этом согласно ст. 62 БК РФ доходы от распоряжения этими землями сельских поселений по-прежнему в полном объеме поступают в бюджет муниципальных районов (если земельные участки расположены в границах городских поселений, в бюджеты муниципальных районов поступает 50% полученных доходов). Из-за дефицита квалифицированных кадров на поселенческом уровне фактически будут продолжать распоряжаться земельными участками муниципальные власти районного уровня, но уже на договорной основе.
Вместе с тем вопрос о праве на муниципальную собственность не может быть сведен только к определению соответствующих полномочий органов муниципальной власти. Дело в том, что владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью согласно ч. 1 ст. 130 Конституции РФ - это прежде всего право самого населения. Но, учитывая высокую степень декларативности данного положения в сфере его практического применения, в уставах муниципальных образований либо это право населения вообще не закрепляется, либо указывается на передачу прав пользования и распоряжения муниципальной собственностью от населения к органам и должностным лицам местного самоуправления. Думается, что подобные нормы не могут трактоваться как абсолютный переход права собственности от населения к другому владельцу, так как, с одной стороны, власть муниципальных органов и их должностных лиц производна от власти местного населения, а следовательно, такая передача права собственности с точки зрения гражданского права не приводит к изменению муниципальной формы собственности, с другой стороны, появление норм о передаче права собственности не лишает население возможности в любое время реализовать это право от своего имени на местном референдуме. Так, согласно действующему законодательству на местный референдум (в границах муниципальных образований) могут выноситься такие вопросы, как строительство социально-культурных и промышленных объектов, отчуждение муниципальной собственности и др.
Имущественный характер отношений по использованию, владению и распоряжению объектами муниципальной собственности предполагает их регулирование гражданским законодательством. Вопрос о целесообразности создания муниципальных унитарных предприятий или об участии муниципалитетов в немуниципальных и негосударственных предприятиях должен решаться с учетом двойственности целей таких предприятий: это, во-первых, получение прибыли, во-вторых, осуществление социально значимых целей. Так, в соответствии с ч. 4 ст. 8 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» одним из требований при создании муниципального унитарного предприятия является необходимость осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам). Как обоснованно отмечают отдельные авторы, «в предприятиях с участием муниципалитета все время присутствуют два начала: предпринимательское, представленное частным интересом, и муниципальное, представляющее публичный интерес, носителем которого являются органы местного самоуправления. Задача муниципалитета в подобных предприятиях заключается в поиске такой оптимальной системы взаимодействия, при которой, с одной стороны, ограничивается групповой эгоизм частных совладельцев предприятия, а с другой стороны, не допускается преобладание общественных интересов, которые могли бы подорвать коммерческие стимулы частных предпринимателей» . К созданию же отдельных муниципальных унитарных предприятий необходимо подходить с учетом наличия в определенных сферах деятельности естественных монополий (энерго-, водо-, теплоснабжение и т. п.).
Особое социальное назначение муниципальных предприятий должно учитываться государственными антимонопольными службами при проведении ими мероприятий по развитию конкуренции на социально ориентированных рынках производства работ и предоставления услуг. В целях обеспечения равенства хозяйствующих субъектов в сферах, тесно связанных с решением вопросов местного значения (транспортное обслуживание, банно-прачечные услуги, школьное питание, похоронные услуги, благоустройство мест общего пользования, вывоз бытовых отходов и т. п.), антимонопольные органы порой рассматривают субсидирование муниципальных предприятий на неконкурентных рынках как нарушение антимонопольного законодательства. В связи с этим антимонопольному органу России необходимо разработать методические рекомендации, содержащие критерии рентабельности и иные характеристики, по которым можно отнести те или иные сферы муниципального хозяйства к конкурентным или неконкурентным. Целесообразно также дополнить ст. 78 БК РФ в части конкретизации порядка и возможности субсидирования муниципальных унитарных предприятий, функционирующих на неконкурентных рынках.
С целью повышения эффективности управления муниципальной собственностью важно правильно построить взаимоотношения муниципальных органов власти с государственными и негосударственными (частными) организациями и предприятиями. Первым и наиболее значимым условием такого взаимодействия по вопросам управления муниципальной собственностью является его строго правовая, законная основа. Очевидно, что характер взаимоотношений муниципальных образований с государственными органами в данной сфере будет существенно отличаться от взаимоотношений с частными предприятиями и организациями. В первом случае принципом взаимодействия выступает принцип «разрешено все то, что разрешено». Иначе говоря, каждое действие муниципального или государственного органа в этих вопросах должно быть четко регламентировано в соответствующих нормативных правовых актах. При взаимодействии же муниципальных органов с частными предприятиями и организациями помимо того, что государственными нормативными правовыми актами предоставлено гораздо больше свободы в указанных отношениях, последние могут быть еще более разнообразными за счет муниципального нормотворчества с установлением негативного способа закрепления прав («разрешено все то, что не запрещено»), когда субъектам права предоставляется возможность любого поведения, лишь бы оно не противоречило действующему законодательству и не нарушало прав и законных интересов третьих лиц.
Характеризуя сферу взаимоотношений муниципальных и государственных органов по вопросам управления муниципальной собственностью, можно разделить эти отношения, например, по отраслевому признаку (административные, финансово-бюджетные, гражданско-правовые), по степени обязательности для исполнения (рекомендательные, директивные). Говоря об установленных государством ограничениях хозяйственной деятельности муниципальных органов, следует признать, что часть из них продиктована желанием предотвратить возможные злоупотребления в этой области.
Так, в соответствии с ч. 1 ст. 115 2 БК РФ предоставление муниципальным образованием (принципалом) обеспечения исполнения обязательств принципала по удовлетворению регрессного требования к принципалу в связи с исполнением в полном объеме или в какой-либо части гарантии допускается только в случаях отсутствия у принципала, его поручителей (гарантов) просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответственно Российской Федерацией, субъектом РФ, муниципальным образованием, по обязательным платежам в бюджетную систему РФ, а также неурегулированных обязательств по государственным или муниципальным гарантиям, ранее предоставленным соответственно Российской Федерации, субъекту. На практике же органам местного самоуправления необходимо избегать сделок, где муниципальный орган выступает гарантом в обеспечении обязательств частного лица, вложений в уставные капиталы вновь создаваемых с участием муниципальных образований частных предприятий тех видов муниципального имущества, которые связаны с жизнеобеспечением повседневных потребностей населения.
В имущественных отношениях государственных и муниципальных органов встречаются и такие отношения, которые в скрытой форме могут способствовать постепенному «закабалению» местного самоуправления. Один из таких способов обращения в зависимость - это расширение муниципалитетам сферы делегированных государственных полномочий. Так, в г. Оренбурге обсуждался вопрос о передаче прав на учет подлежащих государственной регистрации объектов недвижимости на территории г. Оренбурга муниципальным органам г. Оренбурга с созданием последними собственных, аналогичных органам управления юстиции структур. Другой, еще более законспирированный способ заключается в предоставлении органам местного самоуправления субвенций на финансирование определенных проектов, не связанных с основной деятельностью органов местного самоуправления. Казалось бы, ничего, кроме усиления материальной основы местного самоуправления, это принести не может. Однако если эти меры далеки от непосредственных целей и задач местного самоуправления, то происходят постепенное стирание граней между местным самоуправлением и государственными структурами власти, перемещение вопросов жизнеобеспечения местного населения на второй план и, как следствие, полная ассимиляция местного самоуправления в системе государственных органов. Открытым вмешательством в экономическую сферу деятельности органов местного самоуправления с явным нарушением их прав являлось принятие, например, Федеральной целевой программы стабилизации и развития агропромышленного производства в Российской Федерации на 1996-2000 годы, Федеральной целевой программы «Развитие и сохранение культуры и искусства Российской Федерации (1997- 1999 годы)» и др., в осуществление которых включались органы местного самоуправления с использованием их бюджетных средств и иной муниципальной собственности.
Во взаимоотношениях государственных и муниципальных органов власти по вопросам управления собственностью, бремени несения ответственности по ее владению на практике нередко возникают различные коллизии, связанные, с одной стороны, с территорией нахождения недвижимого имущественного объекта, а с другой - с его принадлежностью тому или иному собственнику. Так, в силу п. 24 ч. 1 ст. 16 Закона 2003 г. участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов относится к вопросам местного значения городского округа. В силу этого положения Североуральский городской суд Свердловской области решением от 18 декабря 2013 г. удовлетворил исковые требования прокурора г. Североуральска о возложении на администрацию муниципального образования «Североуральский городской округ» обязанности по ликвидации несанкционированной свалки твердых бытовых и строительных отходов, расположенной на территории Петропавловского участкового лесничества государственного казенного учреждения «Карпинское лесничество» (решение было оставлено без изменений апелляционной инстанцией суда). Рассмотрев в рамках своей компетенции данное дело, Конституционный Суд РФ не согласился с позицией судов общей юрисдикции, признав, что в системе действующего правового регулирования принятие мер, направленных на ликвидацию загрязнения бытовыми и промышленными отходами лесных участков, расположенных на территории городского округа, но не находящихся в его собственности, органами местного самоуправления данного городского округа не предусмотрено и относится к компетенции уполномоченных исполнительных органов государственной власти. Термин «организация» применительно к соответствующему вопросу местного значения должен раскрываться с учетом специального отраслевого законодательного регулирования, он не может автоматически трактоваться как предполагающий всю полноту ответственности муниципального образования в соответствующей сфере деятельности. При этом Конституционный Суд РФ усмотрел в этом деле нарушение не только конституционного принципа самостоятельности бюджетов (ст. 31 БК РФ), но и конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления, в том числе в отношении управления муниципальной собственностью, формирования и исполнения местного бюджета, а также конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления (ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132 и ст. 133 Конституции РФ) .
Вопросы взаимоотношений органов местного самоуправления с предприятиями, не находящимися в муниципальной собственности, в том числе в сфере управления муниципальной собственностью, строятся на основе договоров. Вместе с тем всякое муниципальное образование заинтересовано в комплексном социально-экономическом развитии своей территории, и поэтому действующим законодательством муниципальные органы власти наделены правом координировать деятельность соответствующих хозяйствующих субъектов по вопросам землепользования, градостроительства, охраны окружающей среды и т. п. Мнение органов местного самоуправления учитывается при изменении назначения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения приватизируемых государственных предприятий (п. 1 ст. 30 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества») и при решении вопросов о несостоятельности (банкротстве) градообразующих организаций (ст. 170 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»).
Предполагается, что одной из основных форм взаимодействия в области гражданско-правовых отношений между органами местного самоуправления и частными предприятиями призваны стать закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд (ст. 54 Закона 2003 г.). Согласно Федеральному закону от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются: 1) конкурс (открытый, закрытый с ограниченным числом участников, двухэтапный); 2) аукцион (электронный, закрытый); 3) запрос котировок; 4) запрос предложений. Неконкурентным способом является закупка у единственного поставщика. Согласно ст. 27 данного Закона преимущества при осуществлении закупок предоставляются: учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы; организациям инвалидов; субъектам малого предпринимательства; социально ориентированным некоммерческим организациям. В частности, ст. 30 Закона обязывает заказчиков осуществлять закупки у субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций в объеме не менее 15% совокупного годового объема закупок. Таким образом, помимо прямых хозяйственных вопросов решается целый ряд социально-экономических проблем населения муниципального образования (вопросы трудовой занятости, поддержки инвалидов, развития малого предпринимательства, стимулирования социально полезной активности институтов гражданского общества и др.).
Еще одним важнейшим направлением конструктивного взаимодействия муниципальной власти с частными хозяйствующими субъектами является мунициально-частное партнерство. Принятие Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» имеет свою предысторию. В регионах и муниципальных образованиях работа по созданию соответствующей нормативно-правовой базы началась задолго до принятия этого Закона. Но, несмотря на заинтересованность в государственно-частном партнерстве со стороны государства, эта форма взаимодействия бизнеса и власти с большим трудом реализуется на практике. Так, Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» действует довольно продолжительное время, однако согласно проведенному Минэкономразвития России в апреле 2013 г. мониторингу в Российской Федерации существовало всего 79 концессионных проектов, в которых участвовали около 1500 имущественных объектов . На муниципальном уровне наряду с известными и широко распространенными формами управления муниципальным имуществом (прямое управление, подрядная система, арендная система) в последние годы наблюдается активное внедрение в хозяйственную практику муниципалитетов заключения с частным бизнесом концессионных соглашений, особенно на обслуживание сетей тепло-и водоснабжения. Преимущество концессии по сравнению, в частности, с арендой состоит в том, что в качестве основной цели договора аренды Закон не выделяет эффективное использование имущества, находящегося в муниципальной собственности, и повышение качества работ и услуг, предоставляемых потребителям, в то время как эта цель более четко вырисовывается при создании и реконструкции объектов за счет средств частного инвестора, что логически вытекает из отношений концессии. Положительными моментами концессии являются: внедрение новых технологий; механизация и автоматизация производства; снижение доли муниципальных финансовых средств в осуществлении различных проектов; создание дополнительных рабочих мест за счет строительства и реконструкции объектов коммунального назначения и др. Однако, как показывает практика, частная монополия порой не стремится вкладывать средства в развитие и техническое совершенствование объекта концессии, а по окончании договора муниципальному образованию возвращаются изношенное оборудование и недвижимость. Представляется, что каждое муниципальное образование должно индивидуально подходить к данному методу управления муниципальной собственностью, исходя из соображений продуктивности и с учетом возможных рисков. Главным требованием к использованию муниципального имущества является максимально сбалансированное сочетание принципов экономической эффективности и социальной ответственности органов местного самоуправления за обеспечение жизнедеятельности муниципальных образований и социально-экономических интересов населения.
Наиболее важный аспект взаимоотношений муниципальных органов с частными и иными немуниципальными предприятиями, находящимися на их территории, связан с получением доходов от их деятельности в местный бюджет. Ясно, что для расширения налогооблагаемой базы необходимо увеличить число получающих доход хозяйствующих субъектов. В настоящее время ситуация такова, что большинство крупных государственных и приватизированных предприятий простаивает из-за отсутствия потребностей в их продукции, при этом они постоянно сокращают рабочие места и увеличивают свои долги в местные и государственные бюджеты. В связи с этим более пристального внимания и доброжелательного отношения компетентных органов местного самоуправления заслуживает сфера малого предпринимательства, для которого наряду с уже привычными формами поддержки в виде налоговых льгот, дотирования, кредитования и поручительства со стороны органов местного самоуправления создаются и новые формы, такие как бизнес-инкубаторы, промышленные парки и т. п.
В силу ст. 11 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» на органы местного самоуправления возложены полномочия по формированию инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, содействию деятельности соответствующих некоммерческих организаций, иные организационные и аналитические полномочия.
В отличие от деятельности государственных органов, в которой наблюдается жесткая зависимость между качеством и эффективностью осуществления государственной функции и ее материальным сопровождением, в местном самоуправлении такая зависимость гораздо слабее. Причиной является общественный элемент местного самоуправления, который вносит в механизм самоуправления новые, нематериальные стимулы, выражающиеся в общих, коллективных интересах (навести порядок и благоустроить прилегающую к жилому дому территорию, обезопасить жильцов дома от квартирных краж и т. п.). Вопрос в том, как заставить механизм общественных сил работать.
Изначально должен существовать личный интерес члена муниципального сообщества в решении той или иной общественной проблемы. Существо и масштабы проблемы должны быть таковы, чтобы ее решение могло быть осуществлено именно силами общественности и не относилось к исключительным полномочиям государственных и муниципальных органов власти. Цели и задачи, поставленные для решения проблемы, будут способствовать определенному структурированию и интеграции общественных сил. При этом адекватно будут формироваться и властные полномочия структур общественного самоуправления. Необходимо отметить, что властные полномочия здесь нужны не только для того, чтобы координировать усилия всех заинтересованных лиц для достижения общей цели, но и для того, чтобы унифицировать волю этих лиц, в отдельных случаях силой большинства общественного мнения принуждать тех членов сообщества, которые противостоят общим действиям либо не выполняют возложенные на них обязанности. В Законе 2003 г. законодатель обозначил некоторые конкретные направления солидаризации общественных сил населения для решения вопросов местного значения. Это привлечение граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (п. 2 ст. 17), самообложение граждан (ст. 56).
Конечно, простым декларированием или насаждением со стороны государства территориальных и других органов форм общественного самоуправления проблему формирования и укрепления данного института не решить. В советское время уже существовала система уличных, квартальных, домовых комитетов и иных подобных образований, но функционировала она по определенным правилам, которые определялись не населением, а политикой КПСС. Чтобы органы общественного самоуправления были созданы и с полной отдачей начали функционировать в новых условиях, нужны новые идеологические условия и установки. Но сами по себе внезапно эти основы и установки не появятся. Психология и идеология людей должны «дозреть» до определенного уровня понимания человеком себя как частички местного сообщества. В отдельных случаях этому объективно способствуют определенные условия совместного проживания граждан. Так, по мнению некоторых авторов, одной из наиболее эффективных форм организации местного самоуправления граждан являются товарищества собственников жилья (кондоминиумы), которые органично сочетают в себе такие положительные свойства, как: 1) массовость (жильцы многоквартирных домов - самая многочисленная часть населения городов); 2) наличие структурно-материальной основы для объединения, т. е. наличие общего дома; 3) совместное проживание, определяющее круг насущных проблем; 4) особенности эксплуатации дома, создающие благоприятную почву для проявления активности и инициативы жителей . Недавно утвердившееся в сознании российских граждан право частной собственности воспитывает такие важные для хозяина чувства, как ответственность, порядок и др. Начиная с объектов частной собственности, со временем эти чувства проецируются на окружающую среду, в которой живет человек, поскольку он как собственник ощущает внутренний дискомфорт между средой, на которую распространяется его право частной собственности, и окружающей средой его обитания (улица, дворовые площадки и проч.). Отсюда желание такого человека постараться привести эти среды к «общему знаменателю».
Все это, конечно, не значит, что государство должно спокойно наблюдать за процессом становления культурных и нравственных традиций населения. Можно уже сейчас попытаться предпринять определенные меры к расширению возможности участия ТОС в решении соответствующих задач муниципальных образований. Это проблемы детской безнадзорности, социального обслуживания одиноких престарелых граждан и инвалидов, благоустройства и санитарного состояния территорий жилых домов и др. Разработкой способов привлечения граждан к участию в решении вопросов местного значения на общественных началах уже сейчас заняты отдельные специалисты, которые формируют таким образом самостоятельное направление практики деятельности местного самоуправления - территориальный менеджмент 1 . Постепенное расширение общественного элемента в осуществлении функций местного самоуправления позволяет существенно расширить возможности местного самоуправления как в пространственном, так и в предметном, содержательном значении, не прибегая при этом к дополнительным со стороны государства финансовым и имущественным вложениям.
См. Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ (ст. 10) в бюджетную систему Российской Федерации включаются также бюджеты государственных внебюджетных фондов . В соответствии с Бюджетным кодексом РФ бюджетная система России представляет собой трехуровневую иерархическую систему:
Первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
Второй уровень - бюджеты субъектов Российской Федерации;
Третий уровень - местные бюджеты.
Все бюджеты в Российской Федерации автономны и самостоятельны. Однако в случае необходимости Бюджетным кодексом РФ предусмотрено составление консолидированного бюджета и наличие межбюджетных отношений.
В соответствии и бюджетным законодательством бюджетная система Российской Федерации основывается на следующих принципах :
ѕ единства бюджетной системы Российской Федерации;
ѕ разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;
ѕ самостоятельности бюджетов;
ѕ полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных и внебюджетных фондов;
ѕ сбалансированности бюджета;
ѕ эффективности и экономности использования бюджетных средств;
ѕ общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;
ѕ гласности;
ѕ достоверности бюджета
ѕ адресности и целевого характера бюджетных средств.
В процессе становления местного самоуправления важное значение имеет обеспечение его деятельности соответствующими материальными предпосылками. Реально самоуправление только тогда, когда оно обеспечено экономикой, ибо «корни самоуправления в экономике».
Одним из главных условий жизнедеятельности местного самоуправления является наличие у него материально-финансовой базы. Развитие товарно-денежных отношений, юридическое закрепление многообразия форм собственности, появление множества субъектов реальных рыночных отношений поставили перед местным самоуправлением задачу формирования собственной финансово-экономической базы на новых основах. Эти обстоятельства привели к появлению в Федеральном законе 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», а затем в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. главы «Финансово-экономическая основа местного самоуправления». Федеральный закон 2003г., определил, что экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественное право муниципального образования (ст.49).
Как институт муниципального права финансово-экономические основы местного самоуправления представляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципальных образований.
Финансово-экономические основы, обеспечивая хозяйственную самостоятельность местного самоуправления, служат, прежде всего, удовлетворению потребностей населения муниципальных образований, созданию условий его жизнедеятельности.
Самостоятельность - имманентное свойство местного самоуправления. Без нее не может быть местного самоуправления вовсе. Самостоятельность ограничена пределами полномочий местного самоуправления. В этих пределах органы местного самоуправления и население непосредственно принимают решения, не согласовывая их с органами государственной власти и не представляя на утверждение этих органов. Они свободны в выборе вариантов своих решений, путем достижения намечаемых целей. И гарантии местного самоуправления со стороны государства должны в немалой степени состоять из гарантий этой самостоятельности.
Определяемая новым Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятым Государственной Думой 16 сентября 2003 года, самостоятельность органов местного самоуправления выглядит не так, как в Федеральном законе «Об общих принципах организации …» 1995 года. Упор сделан не только на четкое разграничение полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти, но и на то, чтобы полномочия органов местного самоуправления были соразмерны предоставляемым им финансовым и материальным средствам. Условно говоря, первостепенное влияние уделено соответствию функциональной и финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления.
Вместе с тем укрепление и развития финансово-экономических основ местного самоуправления оказывает влияние на экономическое и финансовое положение в стране в целом. Признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает, что государство берет на себя определенные обязательства по созданию необходимых экономических финансовых и иных условий и предпосылок для развития местного самоуправления.
Европейская Хартия о местном самоуправлении устанавливает :
· органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми он могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций;
· финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставляемым им Конституцией или законом полномочиям;
· по меньшей мере, часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом;
· финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов;
· защита более слабых, в плане финансов, органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалента мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащих на них расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции (ст. 9 Европейской Хартии о местном самоуправлении).
Эти положения Европейской Хартии о местном самоуправлении можно рассматривать в качестве общих принципов, которые должны определять экономическую и финансово-налоговую политику демократического государства применительно к местным органам власти, получая отражение в законодательстве данной страны.
Финансовые средства муниципального образования, т.е. совокупность денежных средств, находящихся в его распоряжении, включают:
· средства местного бюджета;
· муниципальные внебюджетные средства;
· финансовые ресурсы предприятий находящихся в муниципальной собственности;
· средства, мобилизуемые на финансовом рынке (ссуды, займы и т.д.) .
Местное самоуправление может быть функционально самостоятельным, если гарантируется его бюджетно-финансовая самостоятельность.
Статья 132 Конституции Российской Федерации закрепляет право органов местного самоуправления самостоятельно формировать утверждать и исполнять местный бюджет.
Самостоятельность местного бюджета обеспечивается:
· наличием собственных источников доходов;
· правом определять направления использования и расходования бюджетных средств;
· правом использовать по своему усмотрению доходы местного бюджета, полученные дополнительно в ходе его исполнения (данные средства не подлежат изъятию органами государственной власти);
· правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;
· ответственностью органов местного самоуправления за исполнение местного бюджета.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 год) предполагает наличие на каждом уровне самоуправления, в каждом муниципальном образовании своего бюджета. Поправки в Бюджетный кодекс РФ предусматривают утверждение бюджетов не только на уровне муниципальных районов и городских округов, но и на уровне городских и сельских поселений. Формально решить данную задачу не так уж и сложно. Куда труднее пополнить бюджеты реальными доходами, которые дали бы возможность решать вопросы местного значения и выполнять переданные государственные полномочия.
Если государство рассчитывает на эффективное функционирование местного самоуправления, оно должно предпринять реальные меры для того, чтобы финансовые ресурсы муниципальных образований были соразмерны их компетенции. Речь идет не только о необходимости прекращения практики возложения государственной властью на органы местного самоуправления не финансируемых государственных социальных обязательств. И не только о том, что при передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий предоставляемые финансовые ресурсы были достаточны для исполнения этих обязательств.
Необходимо сделать так, чтобы соразмерность ресурсов полномочиям была заложена в самом механизме составления и исполнения местных бюджетов. Главное здесь заключается в том, чтобы часть финансовых средств органов местного самоуправления поступала за счет местных налогов и сборов, ставки которых органы местного самоуправления устанавливали бы сами в пределах, определенных законом.
Местное самоуправление не может быть основано только вспомоществованиях (на дотациях, трансфертах и субвенциях, как бы они не были хорошо рассчитаны) из вышестоящих бюджетов, хотя в настоящее время базовыми инструментами для выравнивания уровней бюджетообеспеченности считаются :
Дотация -- это денежная сумма, выделяемая из бюджета вышестоящего уровня в случаях, если закрепленных и регулирующих доходов недостаточно для формирования минимального, бюджета муниципального образования, который в соответствии законом обязаны обеспечить органы государственной власти. Использование дотации не имеет целевого назначения, и она выделяется на безвозмездной и безвозвратной основе.
Трансферт в бюджетной сфере - перевод средств в бюджеты нижестоящего территориального уровня. В Российской Федерации трансферт означает выделение бюджетам нижестоящего территориального уровня средств из фонда финансовой поддержки регионов или местного самоуправления на нормативной основе. Доля в этом фонде каждой территории, нуждающейся в финансовой поддержке, устанавливается расчетным путем. Указанный фонд образуется в основе вышестоящего бюджета так же на нормативной основе, от соответствующих фактически поступающих бюджетных доходов в этот фонд отчисляется определенный процент.
Субвенция - это денежная сумма, выделяемая на определенный срок из бюджета вышестоящего уровня на конкретные цели программы для выравнивания социально-экономического развития соответствующей территории. В случае использования субвенции не по целевому назначению она подлежит возврату, предоставившему ее органу.
Используются дополнительно еще такие инструменты как субсидия, бюджетный кредит и трансферт .
В этом случае местное самоуправление, по сути, превращается в государственное управление. Между тем способность органов местного самоуправления взимать собственные налоги является символом их автономии. Устанавливая местные налоги, органы местного самоуправления берут на себя обязательства перед населением. Наличие собственных источников поступлений позволяет органам местного самоуправления предвидеть, на какие ресурсы они могут рассчитывать в долговременной перспективе.
Наличие собственных источников дохода - существенный признак самостоятельности бюджетов. Проблема заключается в том, чтобы обеспечить местному самоуправлению какие-то исключительные условия бюджетной автономии, а том, чтобы гарантировать органам местного самоуправления нормальные возможности относительно свободной деятельности. На это, в частности направлен закрепленный в новом Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 года) принцип выделения финансовой помощи на выравнивание бюджетной обеспеченности по единой для всех муниципальных образований прозрачной методике, исключающей предвзятый подход при определении дотаций.
Однако, при всей устремленности местных бюджетов к самостоятельности, они остаются в рамках единой бюджетной системы страны. Это означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса, санкций за нарушение бюджетного законодательства, а так же единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней, ведения бухгалтерского учета средств этих бюджетов.
Уже сейчас возможно предположить некоторые сценарные расчеты бюджетных последствий преобразований в области перераспределения финансовых средств между различными уровнями бюджетной системы страны связанных с полноценным введением в действие ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 года). Расчеты вариантов сценариев, характеризующих последствия реализации законопроекта, проведены фондом «Институт экономики города» город Москва. В качестве сценарных вариантов прогноза развития событий были рассчитаны три, предпосылки которых следующие:
Вариант 1. Предполагает, что как «старые», так и «новые» государственные полномочия будут финансироваться в том же объеме, что и сейчас;
Вариант 2. Все переданные органам местного самоуправления государственные полномочия будут финансироваться в полном объеме, как это предусмотрено в настоящее время федеральным законодательством, причем объем государственных обязательств не будет сокращен, а объем местных бюджетов не будет увеличен;
Вариант 3. Основан на предложении варианта 2, но с условием, сто будет соответственно увеличен объем местных бюджетов для финансирования переданных государственных полномочий в полном объеме в соответствии с федеральным законодательством.
Эксперты фонда «Институт экономики города» проанализировав существующее в настоящее время состояние местных бюджетов и рассмотрев возможные варианты сценарных прогнозов развития событий после принятия на практике Закона пришли к следующим выводам:
Прогнозируется централизация расходных полномочий органов местного самоуправления, которая характеризуется сокращением, как объема собственных полномочий, так и доли в общих расходах местных бюджетов.
Таким образом, может произойти «огосударствление» органов местного самоуправления, которые почти половину своего времени будут тратить на выполнение функций органов государственной власти.
Возможно как некоторое расширение, так и некоторое сужение бюджетной самостоятельности органов местного самоуправления по доходным полномочиям.
С данными выводами экспертов фонда «Институт экономики города» мы согласны. Хотелось бы добавить следующее: оставаясь, как и прежде, в общей системе публичной власти, органы местного самоуправления продолжают действовать в русле единой политики государства. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003г.) преобразует ряд полномочий органов местного самоуправления, но, тем не менее, оставляет их в сфере деятельности местного самоуправления. В этой связи, продолжая осуществлять полномочия, ставшие государственными, органы местного самоуправления попадают под строгий контроль государства. С одной стороны это ограничивает их усмотрение в решении ряда вопросов, с другой - гарантирует финансовое обеспечение данных полномочий и устраняет существовавшую до сих пор безответственность при их реализации.