Владимир Евгеньевич ЮДИН, министр финансов Тульской области: тема оценки эффективности может рассматриваться применительно ко всем направлениям расходования бюджетных средств, в том числе к предоставлению межбюджетных трансфертов. Она важна и на стадии планирования расходов — для оценки ожидаемых результатов, и на стадии формирования отчетности.
Периодичность, параметры, расчеты
В Тульской области межбюджетные трансферты составляют около четверти расходов регионального бюджета, и наибольшую долю в них занимают субвенции и субсидии. С 2011 года, после изменения бюджетной классификации расходов, большая часть межбюджетных трансфертов распределяется по соответствующим отраслевым разделам. В таких условиях министерству финансов области особенно важно иметь механизм оценки работы отраслевых органов исполнительной власти по планированию и расходованию закрепленных за ними межбюджетных трансфертов. В Тульской области разработка методологии оценки эффективности предоставления межбюджетных трансфертов была предусмотрена долгосрочной региональной целевой программой «Повышение эффективности бюджетных расходов Тульской области на период до 2013 года». Соответствующий порядок был разработан и утвержден постановлением правительства Тульской области от 19 декабря 2012 г. № 728 «Об оценке эффективности предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета Тульской области бюджетам муниципальных образований».
Периодичность проведения оценки - один раз в год по завершении отчетного финансового года, поскольку ряд результирующих показателей лучше всего наблюдать именно с годовой периодичностью. В первом квартале текущего года утвержденная методика была апробирована - проведена оценка эффективности предоставления межбюджетных трансфертов в 2012 году. Она представляет собой комплексную оценку организации предоставления и результатов предоставления из бюджета области всех видов межбюджетных трансфертов, проводимую как в отношении органов исполнительной власти Тульской области, распределяющих межбюджетные трансферты в качестве ГРБС, так и в отношении каждого отдельно взятого вида межбюджетных трансфертов.
К параметрам, при помощи которых оценивается эффективность предоставления межбюджетных трансфертов, относятся:
· эффективность организации предоставления межбюджетных трансфертов ГРБС;
· эффективность организации расходования полученных межбюджетных трансфертов органами власти муниципальных образований;
· результаты расходования межбюджетных трансфертов.
По каждой из форм межбюджетных трансфертов оценка проведена с учетом достижения целей их предоставления:
· цель дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности - сгладить различия между муниципальными образованиями в бюджетной обеспеченности, в том числе за счет предоставления дотации, стимулировать развитие налогового потенциала;
· цель субсидий - обеспечить целевой характер комплексного воздействия на решение конкретных вопросов, что отчасти может быть достигнуто благодаря грамотно разработанным процедурам распределения и предоставления субсидий при условии своевременного и целевого использования бюджетных средств;
· цель субвенций - качественное выполнение переданных государственных полномочий;
· у иных межбюджетных трансфертов - достижение целей, ради которых они предоставляются, при оптимальной организации их распределения.
По итогам проведенной оценки были рассчитаны:
· комплексный показатель оценки эффективности предоставления межбюджетных трансфертов (ежегодно значение этого показателя будет сравниваться с аналогичными данными за прошедшие годы, в результате чего станет ясно, удалось ли улучшить ситуацию);
· показатели эффективности предоставления каждой из форм межбюджетных трансфертов (дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов);
· показатели эффективности работы каждого из ГРБС, через которого осуществляется распределение межбюджетных трансфертов местным бюджетам (он включает в себя информацию о работе ГРБС со всеми формами и видами межбюджетных трансфертов).
На основании рассчитанных показателей были сформированы следующие рейтинги:
Мы считаем, что для повышения эффективности работы ГРБС и органов местного самоуправления результаты оценки должны размещаться публично. Тогда органы власти смогут самостоятельно сравнить свои результаты с результатами коллег из других муниципальных образований, благодаря чему будут дополнительно простимулированы к лучшей организации своей работы, к более корректному планированию результирующих показателей. Сама по себе система сбора информации организована таким образом, что министерство финансов области строит рейтинги ГРБС по соответствующим межбюджетным трансфертам. В свою очередь главные распорядители располагают необходимой информацией для того, чтобы формировать рейтинги органов местного самоуправления. Сейчас информация о результатах оценки эффективности предоставления межбюджетных трансфертов размещена на сайте министерства финансов Тульской области www.dfto.ru .
Результаты оценки
Результаты оценки эффективности предоставления межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям в 2012 году показаны на рис. 1 . Наиболее высокая эффективность отмечается при предоставлении субсидий, а наименьшая - при предоставлении субвенций (что во многом объясняется сложностями с планированием и пока еще низким распространением оценки мнения потребителей услуг).
Что касается деятельности ГРБС, то наиболее высокие оценки получили министерство сельского хозяйства, министерство транспорта и дорожного хозяйства, комитет Тульской области по предпринимательству и потребительскому рынку (рис. 2 ). Самые низкие оценки у министерства здравоохранения и социального развития области. При этом нельзя сказать, что органы исполнительной власти, которые администрируют предоставление большего количества видов межбюджетных трансфертов, получают низкие результаты из-за больших объемов работ и большей нагрузки на персонал. Например, через министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства области распределяется 14 различных видов межбюджетных трансфертов, однако по результатам рейтингования ему удалось занять второе место.
Минимизация нагрузки
Оценка проводится силами специалистов министерства финансов области, что является дополнительной нагрузкой. Понимая это, мы постарались сделать так, чтобы представляемые ГРБС данные были максимально удобны для обработки. Для этого был подготовлен ряд таблиц, подлежащих заполнению главными распорядителями, где по каждому из оцениваемых показателей приводились бы фактические данные и необходимые пояснения. Также мы заблаговременно позаботились о формате сводных данных, что позволило если не полностью исключить, то по крайней мере минимизировать рост нагрузки на специалистов министерства.
Как это часто бывает при внедрении чего-то нового, после проведения первой оценки мы поняли: ряд моментов в существующей методике желательно скорректировать. Например, получилось, что были недостаточно корректно оценены главные распорядители, которые получают субсидии и субвенции из федерального бюджета и зависят от сроков создания правового регулирования и передачи средств в региональный бюджет. То же самое можно сказать о тех ГРБС, которые администрировали межбюджетные трансферты, включенные в закон о бюджете в течение финансового года. Поэтому в ближайших планах - уточнение положений методики, с тем чтобы они создавали больше стимулов для наших органов исполнительной власти к повышению эффективности расходования межбюджетных трансфертов и учитывали все новейшие тенденции организации управления государственными финансами.
Проведя оценку эффективности предоставления межбюджетных трансфертов, министерство финансов Тульской области рекомендовало ГРБС обратить внимание на точность планирования субвенций, своевременное утверждение порядков предоставления и распределения субсидий между муниципальными образованиями. В дальнейшем это положительно отразится на исполнении консолидированного бюджета области.
Одним из основных критериев, по которым можно судить об эффективности политики в сфере межбюджетных отношений, является сближение уровня социально-экономического развития и уровня базовых социальных услуг, которые предоставляет государство своим гражданам на всей территории страны.
Сегодняшняя ситуация, несмотря на влияние трансфертной системы, характеризуется наличием значительного межрегионального бюджетного неравенства, проявляющегося в различных уровнях бюджетных доходов и расходов. Непосредственно для населения основным проявлением такого неравенства становится значительная дифференциация социально-экономических показателей, к числу которых можно отнести расходы на здравоохранение, образование, социальное обеспечение и социальную помощь, уровень осуществления которых существенно варьируется среди регионов республики.
В этой связи, актуальность проведение политики межбюджетного выравнивания, а в более широком плане - политики межрегионального выравнивания, сохраняется, аважнейшей целью предоставления финансовой помощи нижестоящим бюджетам остается выравнивание бюджетной обеспеченности регионов.
Однако, определить насколько был выровнен или достигнут уровень бюджетной обеспеченности в сегодняшней ситуации, когда отсутствуют количественные интерпретации данного показателя, не представляется возможным. В свою очередь, это затрудняет проведение анализа по выявлению уровней бюджетной обеспеченности в регионах. Данные утверждения, возможно, наглядно продемонстрировать ниже на графиках.
Поскольку не установлен законодательно урегулированный уровень минимальной бюджетной обеспеченности, оценить эффективность использования трансфертов общего характера затруднительно.
В этой связи, целесообразным видится проведение анализа с целью выявления социально-экономического эффекта трансфертов. Оценка эффективности использования трансфертов как инструмента межбюджетного регулирования будет основана на результатах проведения эконометрического моделирования влияния трансфертов на социально-экономическое развитие регионов. В анализе будут рассмотрены трансферты общего характера, а именно бюджетные субвенции, соответственно расчет исключает области-доноры, из бюджетов которых осуществлялись бюджетные изъятия в период с 2003 по 2009 гг.
В качестве базы для разработки модели использованы показатели девяти субвенционных областей (Акмолинская, Алматинская, Восточно-Казахстанская, Жамбылская, Карагандинская, Костанайская, Кызылординская, Северо-Казахстанская, Южно-Казахстанская), характеризующие социально-экономическое развитие регионов в период с 2003 по 2009 годы. Описание факторов приведено ниже в таблице 6 исходные данные и расчеты эконометрического моделирования представлены в отдельном приложении к настоящему исследованию).
Таблица 6. Факторы для построения эконометрических моделей.
|
обозначение |
||
|
трансферты общего характера (бюджетные субвенции) |
||
|
трансферты общего характера (бюджетные субвенции) на душу населения |
||
|
расходы на социальную помощь и социальное обеспечение областных бюджетов на душу населения |
||
|
расходы на государственные услуги общего характера областных бюджетов на душу населения |
||
|
индекс потребительских цен |
||
|
численность постоянного населения |
||
|
миграционный прирост численности населения; |
||
|
общая численность безработных |
||
|
среднедушевые доходы населения в месяц (среднемесячная номинальная заработная плата работников) |
||
|
число больничных организаций |
||
|
обеспеченность населения больничными организациями |
||
|
численность врачей всех специальностей |
||
|
число дневных общеобразовательных школ |
||
|
обеспеченность детей местами в постоянных дошкольных организациях |
||
|
ВРП на душу населения |
||
|
объем выполненных строительных работ |
||
|
объем продукции сельского хозяйства |
||
|
степень износа основных фондов |
||
|
протяженность автомобильных дорог с твердым покрытием общего пользования |
||
|
выбросы загрязняющих атмосферу веществ, отходящих от стационарных источников на душу населения |
||
|
ввод в эксплуатацию общей площади жилых зданий |
||
|
объем трансфертов общего характера на душу населения за предыдущий период |
Приступая к эконометрической оценке зависимостей, прежде всего, необходимо выбрать правильную спецификацию оцениваемых регрессионных уравнений.
Определяющим фактором в выборе эконометрических моделей для совокупности рассмотренных переменных явилось сравнительно небольшой период оценивания с 2003 по 2009 гг., ограничивающий исследование 63 наблюдениями.
Основной метод, применимый в подобной ситуации, когда количество субъектов исследования сравнимы с количеством наблюдений над ними, а показатели представлены временными рядами - метод панельных данных. Основная направленность подобных методов, предполагающих малость наблюдений - получение по возможности наиболее эффективных оценок коэффициентов при объясняющих переменных.
Сравнительно короткие временные ряды не позволят получить статистические значимые зависимости при построении эконометрических моделей для каждого региона в отдельности. Поэтому исследователями для полноценного анализа панельных данных применены два вида эконометрических моделей: общая модель панельных данных областей РК, имеющая следующий вид:
а также модель для панельных данных с фиксированными эффектами (FEM "fixedeffectsmodel"), имеющая вид:
где - фиксированный эффект по i-му региону, отражающий его специфические характеристики, неучтенные в модели.
Существуют несколько путей проведения указанного эконометрического исследования, которые последовательно будут осуществлены:
I направление - оценка влияния трансфертов на социально-экономическое развитие регионов. Данный анализа позволит оценить степень влияния трансфертов на социально-экономические показатели областей, с учетом того, что динамика выделения бюджетных субвенций будет являться объясняющей переменной.
II направление - оценка влияния отдельных показателей на поступление трансфертов в регион. Второе направление анализа, в котором бюджетные субвенции выступают в качестве объясняемой переменной, позволит определить, какие факторы определяют поступление трансфертов в регион, а также составить общую характеристику региона-получателя финансовой помощи из республиканского бюджета.
Проведение эконометрического анализа в рамках первого направления позволит в первую очередь объективно оценить социально-экономический эффект от поступающих в регион трансфертов и определить какие именно показатели испытывают наиболее сильное их влияние. В этой связи, совокупность используемых в анализе факторов можно представить в виде социально-демографического и экономического блоков. Первый блок представлен показателями, характеризующими численность населения, динамику естественного прироста, численность безработного населения, среднемесячные доходы населения, доступ к образовательным и медицинским услугам. К показателям экономического блока можно отнести объем промышленного, сельскохозяйственного, строительного производства, степень износа основных средств, объем инвестиций в основной капитал, показатель подушевого ВРП. (таблица 6 )
В связи с наличием в модели факторов расходов областных бюджетов на душу населения (TOEC) целесообразным является проверка следующих гипотез.
Оценка эконометрических моделей позволит определить степень зависимости расходов областных бюджетов от поступления трансфертов в регионы. В случае отсутствия статистически значимых показателей связи, возможно, будет утверждать, что трансферты лишь компенсируют бюджетный дефицит, а не определяют уровень бюджетных расходов, соответственно расходы областных бюджетов формируются под воздействием объективных расходных потребностей регионов.
Альтернативу выдвинутым гипотезам, составит предположение о выявлении направления расходования трансфертов общего характера. Так, в рамках указанного обследования, в виде объясняемых переменных будут представлены подушевые расходы областных бюджетов на образование (EDEC), здравоохранение (HEEC), социальную помощь и социальное обеспечение (SOEC), государственные услуги общего характера (GEEC). Актуальность проведения подобного анализа возрастает ввиду того, что бюджетные субвенции не имеют целевой направленности расходования, как следствие проследить их движение на практике затруднительно.
Оценка эконометрических моделей, содержащих показатели собственных доходов (ORWC) и налоговых поступлений (TXRC) областных бюджетов, приведенных на душу населения, позволит принять или опровергнуть гипотезу о наличии стимулирующего эффекта трансфертов, проявляющегося в наращивании налогового потенциала региональными властями в ответ на поступление трансфертов в регион, а в случае отрицательной корреляционной зависимости, предположить наличие у трансфертов негативных фискальных стимулов.
Ввиду возрастающей динамики поступления трансфертов в регионы целесообразно исследовать трансферты на наличие негативных инфляционных стимулов.
Проведение эконометрического исследования в рамках второго направления позволит в первую очередь выявить объективные факторы, влияющие на определение размеров трансфертов, поступающих в регионы, и сравнить их с параметрами официальной методики расчетов.
Подобный анализ предоставляет возможность оценить насколько такие факторы, как налоговые поступления областных бюджетов, расходы областных бюджетов, индекс потребительских цен (CPI), а также показатель численности населения (POP) влияют на определение размеров трансфертов общего характеров. Кроме того, выявление статистически значимых зависимостей между такими социально-экономическими индикаторами как доля населения, имеющего доходы, ниже величины прожиточного минимума (POV), объемы выбросов загрязняющих атмосферу веществ (PLUT), общая численность безработных (UEM), ввод в эксплуатацию общей площади жилых зданий (HOUS) и т.д, и объемами финансирования из республиканского бюджета, позволит подтвердить или опровергнуть гипотезу о наличии соответствующих проблем в территориях.
Также имеется предположение, что на уровень поступления трансфертов в регионы помимо объективных факторов, описывающих социально-экономическую обстановку регионов, оказывают влияние объемы трансфертов предыдущих периодов. То есть, выдвигается гипотеза о том, что объемы выделяемых трансфертов непосредственно влияют на уровень выделения и распределения трансфертов в нескольких последующих периодах. Для учета вышесказанного в модель включена переменная ТРС(-1) - объемы трансферты общего характера на душу населения за предыдущий период. Первым этапом проведения эконометрического анализа является соотнесение объемов выделяемых трансфертов с совокупностью социально-экономических показателей, определенных моделью, на предмет установления между ними корреляционных зависимостей.
В приложении 3 приведена расширенная таблица коэффициентов корреляции между трансфертами общего характера (бюджетные субвенции) на душу населения и показателями социально-экономического развития регионов РК. Ниже в таблице 7 представлены переменные, для которых коэффициенты корреляции высоки и (или) статистически значимы для всех девяти регионов.
Таблица 7. Выборка переменных со статистически значимыми коэффициентами корреляции
|
Высокий коэффициент корреляции |
Коэффициент корреляции статистически значим [-0,98; -0,65] |
||||
|
расходы областных бюджетов на душу населения |
собственные доходы областных бюджетов |
||||
|
расходы на образование областных бюджетов на душу населения |
собственные доходы областных бюджетов на душу населения |
||||
|
расходы на здравоохранение областных бюджетов на душу населения |
налоговые поступления областных бюджетов |
||||
|
ВРП на душу населения |
налоговые поступления областных бюджетов на душу населения |
||||
|
объем производства сельхозпродукции |
объем промышленного производства |
||||
|
объем инвестиций в основной капитал |
расходы областных бюджетов на социальную помощь и социальное обеспечение |
||||
|
динамика численности населения за счет естественного прироста |
число зарегистрированных юридических лиц |
||||
|
среднедушевые доходы населения в месяц |
общая численность безработных |
||||
|
доля населения, имеющего доходы, использованные на потребление ниже величины прожиточного минимума |
|||||
|
объем произведенных строительных работ |
Анализ корреляционных зависимостей выявил наличие достаточно тесной связи между величиной трансфертов и показателями расходов областных бюджетов, в то время как для переменных, характеризующих доходную базу областных бюджетов, коэффициент корреляции, несмотря на то, что остается статистически значимым, является не столь высоким (для отдельных регионов не превышает 0,70).
Также, наличие корреляционных зависимостей выявлено для показателей динамики производственного потенциала, таких как, объем подушевого ВРП, объемы промышленного, строительного и сельскохозяйственного производства, инвестиций в основной капитал. В то время как, по показателям, характеризующим доступ населения к образовательным и медицинским услугам (NHE, NSC, EDUH, HELC, NILL), анализ показал отсутствие статистически значимой корреляции.
Одновременно стоит отметить, что корреляция объема помощи с такими показателями как денежные доходы населения, уровень населения с доходами ниже величины прожиточного минимума, уровень безработицы, количество субъектов предпринимательства, возможно, свидетельствует о наличие объективных проблем в территориях.
С целью более полного выявления связей между объемами финансирования из республиканского бюджета и социально-экономическими индикаторами проведем регрессионный анализ.
Приступая непосредственно к регрессионному анализу, необходимо уточнить, что используемые в анализе временные ряды не являются стационарными. Несмотря на то, что их первые разности могут быть стационарными, малое число наблюдений по каждой переменной в каждом регионе не позволяют провести тесты на наличие единичного корня. Соответственно, расчеты будут проведены и для первых разностей логарифмов этих переменных. Подобный метод позволяет исключить из временных рядов трендовую компоненту и получить более качественные уровни рядов, исключающие наличие в них "ложной корреляции".
При проверке гипотезы о наличии "стимулирующего" эффекта трансфертов оценим уравнения регрессии для переменных ORWC/D(LOG(ORWC)) и TXRC/D(LOG(TXRC)), характеризующих наличие в регионе собственной доходной базы (таблица 8, 9).
Таблица 8. Оценка параметров регрессионных моделей при использовании в качестве зависимой переменной ORWC/D(LOG(ORWC)) .
|
Dependent Variable - OWRC |
||
|
константа (constant) |
||
|
Durbin-Watson statistic |
||
|
Dependent Variable - D(LOG(OWRC)) |
||
|
константа (constant) |
||
|
R-квадрат (coefficient of determination) |
||
|
Durbin-Watson statistic |
Таблица 9. Оценка параметров регрессионных моделей при использовании в качестве зависимой переменной TXRC/D(LOG(TXRC))
 Dependent Variable - TXRC |
||
|
Kоэффициентпри TRC (coefficient of regression) |
||
|
константа (constant) |
||
|
R-квадрат (coefficient of determination) |
||
|
Durbin-Watson statistic |
||
|
Dependent Variable - D(LOG(TXRC)) |
||
|
Kоэффициентпри D(LOG (TRC)) (coefficient of regression) |
||
|
константа (constant) |
||
|
R-квадрат (coefficient of determination) |
||
|
Durbin-Watson statistic |
Удовлетворительные по t-статистике и критерию Дарбина-Уотсана оценки были получены для параметров уравнений регрессии логарифмированных переменных OWRC (по модели с фиксированными эффектами) и TXRC (по панельной модели и модели с фиксированными эффектами). Однако статистически незначимый коэффициент детерминации, призванный оценивать в целом качество уравнения регрессии путем установления доли объясненной дисперсии зависимой переменной, свидетельствует о наличии несущественной причинно-следственной связи между рассматриваемыми величинами. Соответственно, гипотеза отвергается.
Рассмотрим существенность гипотезы о направлении расходования трансфертов. В этой связи определим значимость следующих эконометрических моделей (таблица 10):
Таблица 10. Оценка параметров регрессионных моделей при использовании в качестве зависимых переменных EDEC/D(LOG(EDEC)), HEEC/ D(LOG(HEEC)), SOEC/ D(LOG(SOEC))
|
Dependent Variable - EDEC |
||
|
Kоэффициентпри TRC (coefficient of regression) |
||
|
константа (constant) |
||
|
R-квадрат (coefficient of determination) |
||
|
Durbin-Watson statistic |
||
|
Dependent Variable - D(LOG(EDEC)) |
||
|
Kоэффициентпри D(LOG (TRC)) (coefficient of regression) |
||
|
константа (constant) |
||
|
R-квадрат (coefficient of determination) |
||
|
Durbin-Watson statistic |
||
|
Dependent Variable - HEEC |
||
|
Kоэффициентпри TRC (coefficient of regression) |
||
|
константа (constant) |
||
|
R-квадрат (coefficient of determination) |
||
|
Durbin-Watson statistic |
||
|
Dependent Variable - D(LOG(HEEC)) |
||
|
Kоэффициентпри D(LOG (TRC)) (coefficient of regression) |
||
|
константа (constant) |
||
|
R-квадрат (coefficient of determination) |
||
|
Durbin-Watson statistic |
||
|
Dependent Variable - SOEC |
||
|
Kоэффициентпри TRC (coefficient of regression) |
||
|
константа (constant) |
||
|
R-квадрат (coefficient of determination) |
||
|
Durbin-Watson statistic |
||
|
Dependent Variable - D(LOG(SOEC)) |
||
|
Kоэффициентпри D(LOG (TRC)) (coefficient of regression) |
||
|
константа (constant) |
||
|
R-квадрат (coefficient of determination) |
||
|
Durbin-Watson statistic |
||
|
Dependent Variable - GEEC |
||
|
Kоэффициентпри TRC (coefficient of regression) |
||
|
константа (constant) |
||
|
R-квадрат (coefficient of determination) |
||
|
Durbin-Watson statistic |
||
|
Dependent Variable - D(LOG(GEEC)) |
||
|
Kоэффициентпри D(LOG (TRC)) (coefficient of regression) |
||
|
константа (constant) |
||
|
R-квадрат (coefficient of determination) |
||
|
Durbin-Watson statistic |
Статистически значимые уравнения регрессии были получены для следующих переменных: EDEC, HEEC, SOEC.
Удовлетворительными по статистическим тестам можно считать оценки уравнений, просчитанные по модели панельных данных с фиксированными эффектами для переменной EDEC - расходы на образование областных бюджетов на душу населения. Модель объясняет 86% дисперсии зависимой переменной (EDEC), следовательно, достаточно точно отражает статистическую взаимосвязь между поступлениями трансфертов в регионы и их расходованием на образование.
Проверка параметров уравнения регрессии на панельных данных с фиксированными эффектами переменной HEECподтвердила удовлетворительный характер их значимости. Коэффициент детерминации достаточно высок (77%), что в совокупности подтверждает значимость всей модели, описывающей взаимосвязь расходов на здравоохранение с поступлением трансфертов в регионы.
Для модели панельных данных с фиксированными эффектами переменной SOEC были получены удовлетворительные статистические оценки параметров регрессионного уравнения, что в совокупности с высоким коэффициентом детерминации (78%) позволяет утверждать наличие тесной взаимосвязи между трансфертами общего характера и расходами на социальную помощь и социальное обеспечение.
При этом, статистически незначимый коэффициент детерминации (31%, 45%) уравнения регрессии для обеих моделей панельных данных переменной GEEC не отражает статистическую взаимосвязь между поступлениями трансфертов в регионы и их расходованием на государственные услуги общего характера.
Статистически значимые параметры уравнений регрессий были получены и для первых разностей логарифмов переменных EDEC, HEEC, SOEC. Однако в целом качество указанных моделей не признано удовлетворительным, ввиду наличия статистически незначимого коэффициента детерминации.
В целом гипотеза о направлении расходования трансфертов общего характера принимается.
Неудовлетворительными по t-статистике и критерию Дарбина-Уотсана были получены оценки для уравнения регрессии на панельных данных переменной CPI. Соответственно гипотеза о наличии инфляционных предпосылок трансфертов отвергается (приложение 4, таб.4-5).
Проверка гипотезы о социально-экономическом эффекте трансфертов выявило ее несостоятельность. Удовлетворительными по статистическим тестам оказались лишь параметры уравнения регрессии на панельных данных с фиксированными эффектами первых разностей логарифмов переменной UEM (общая численность безработных). Однако статистически незначимая оценка уравнения в целом, ввиду низкого значения коэффициента детерминации, объясняющего лишь 32% вариации зависимой переменной, не позволяет принять предположение о наличии положительного эффекта трансфертов, проявляющегося в снижении общей численности безработных (таблица 11).
Таблица 11. Оценка параметров регрессионных моделей при использовании в качестве зависимых переменных UEM/D(LOG(UEM)
|
Dependent Variable - UEM |
||
|
Kоэффициентпри TRC (coefficient of regression) |
||
|
константа (constant) |
||
|
R-квадрат (coefficient of determination) |
||
|
Durbin-Watson statistic |
||
|
Dependent Variable - D(LOG(UEM)) |
||
|
Kоэффициентпри D(LOG (TRC)) (coefficient of regression) |
||
|
константа (constant) |
||
|
R-квадрат (coefficient of determination) |
||
|
Durbin-Watson statistic |
Необходимо еще раз уточнить, что качество эконометрических моделей непосредственно зависит о величины проводимых наблюдений, соответственно использование в исследовании сравнительно небольшого периода оценивания в определенной мере сказывается на объективности полученных результатов корреляционно-регрессионного анализа.
Однако в совокупности, одновременно статистически значимые коэффициенты корреляции, уравнения регрессии на панельных данных уровней переменных и уравнения регрессии на панельных данных первых разностей логарифмов переменных, позволяет утверждать, что трансферты общего характера оказывали статистически значимое влияние, по крайне мере, на расходы на образование, здравоохранение, расходы на социальную помощь и социальное обеспечение.
В рамках второго направления эконометрического исследования оценим уравнения регрессии для параметров TXRC/D(LOG(TXRC)) TOEC/ D(LOG(TOEC)), EDEC/ D(LOG(EDEC)), HEEC/ D(LOG(HEEC)) иPOP/ D(LOG(POP)) (таблица 12).
Таблица 12. Оценка параметров регрессионных моделей при использовании в качестве объясняющих переменных TXRC/D(LOG(TXRC)) TOEC/ D(LOG(TOEC)), EDEC/ D(LOG(EDEC)), HEEC/ D(LOG(HEEC)), POP/ D(LOG(POP)), СPI/ D(LOG(CPI)).
|
DependentVariable - TRC |
||
|
KоэффициентприTXRC (coefficient of regression) |
||
|
константа (constant) |
||
|
R-квадрат (coefficient of determination) |
||
|
Durbin-Watson statistic |
||
|
KоэффициентприD(LOG(TXRC)) (coefficient of regression) |
||
|
константа (constant) |
||
|
R-квадрат (coefficient of determination) |
||
|
Durbin-Watson statistic |
||
|
Dependent Variable - TRC |
||
|
KоэффициентприTOEC (coefficient of regression) |
||
|
константа (constant) |
||
|
R-квадрат (coefficient of determination) |
||
|
Durbin-Watson statistic |
||
|
Dependent Variable - D(LOG(TRC)) |
||
|
KоэффициентприD(LOG(TOEC)) (coefficient of regression) |
||
|
константа (constant) |
||
|
R-квадрат (coefficient of determination) |
||
|
Durbin-Watson statistic |
||
|
Dependent Variable - TRC |
||
|
KоэффициентприEDEC (coefficient of regression) |
||
|
константа (constant) |
||
|
R-квадрат (coefficient of determination) |
||
|
Durbin-Watson statistic |
||
|
Dependent Variable - D(LOG(TRC)) |
||
|
Kоэффициентпри D(LOG(EDEC)) (coefficient of regression) |
||
|
константа (constant) |
||
|
R-квадрат (coefficient of determination) |
||
|
Durbin-Watson statistic |
||
|
Dependent Variable - TRC |
||
|
KоэффициентприHEEC (coefficient of regression) |
||
|
константа (constant) |
||
|
R-квадрат (coefficient of determination) |
||
|
Durbin-Watson statistic |
||
|
Dependent Variable - D(LOG(TRC)) |
||
|
KоэффициентприD(LOG(HEEC)) (coefficient of regression) |
||
|
константа (constant) |
||
|
R-квадрат (coefficient of determination) |
||
|
Durbin-Watson statistic |
||
|
Dependent Variable - TRC |
||
|
KоэффициентприPOP (coefficient of regression) |
||
|
константа (constant) |
||
|
R-квадрат (coefficient of determination) |
||
|
Durbin-Watson statistic |
||
|
Dependent Variable - D(LOG(TRC)) |
||
|
KоэффициентприD(LOG(POP)) (coefficient of regression) |
||
|
константа (constant) |
||
|
R-квадрат (coefficient of determination) |
||
|
Durbin-Watson statistic |
||
|
Dependent Variable - TRC |
||
|
KоэффициентприCPI (coefficient of regression) |
||
|
константа (constant) |
||
|
R-квадрат (coefficient of determination) |
||
|
Durbin-Watson statistic |
||
|
Dependent Variable - D(LOG(TRC)) |
||
|
KоэффициентприD(LOG(CPI)) (coefficient of regression) |
||
|
константа (constant) |
||
|
R-квадрат (coefficient of determination) |
||
|
Durbin-Watson statistic |
Незначимое уравнение регрессии панельных данных было получено для переменной POP (общая численность населения). Следует уточнить, что официальная методика расчетов трансфертов общего характера определяет данный фактор как главенствующий для определения расходных потребностей при подсчете трансфертов.
Удовлетворительные по t-статистике и критерию Дарбина-Уотсана оценки были получены для параметров уравнения регрессии первых разностей логарифмов переменной TXRC (по модели панельных данных). Однако статистически незначимый коэффициент детерминации, оценивающий качество эконометрической модели в целом, свидетельствует о наличии несущественной причинно-следственной связи между показателем налоговых поступлений областных бюджетов и величиной трансфертов общего характера.
Подобная ситуация складывается и для первых разностей логарифмированной переменной CPI (индекс потребительских цен) (таблица 12).
Статистически значимые уравнения регрессии были получены для следующих переменных: EDEC, HEEC, TOEC.
Удовлетворительными по статистическим тестам можно считать оценки уравнений, просчитанные по модели панельных данных с фиксированными эффектами для переменной TOEX - расходы областных бюджетов на душу населения. Модель объясняет 88% дисперсии зависимой переменной (TRC), следовательно, достаточно точно устанавливает причинно-следственную связь объемов трансфертов от величины подушевых областных бюджетов, что не противоречит утвержденным методам расчетов трансфертов общего характера.
Проверка параметров уравнений регрессии на панельных данных с фиксированными эффектами переменных EDECи HEEC подтвердила удовлетворительный характер их значимости. Высокие для обеих моделей коэффициенты детерминации (87% и 79% соответственно) позволяют утверждать наличие зависимости объемов трансфертов общего характера от величины расходов на образование и здравоохранение.
Удовлетворительными по статистическим тестам среди совокупности социально-экономических и демографических индикаторов оказались только параметры уравнения регрессии на панельных данных с фиксированными эффектами для переменных WAG и POV. Первая модель объясняет 83% дисперсии результативного признака (TRC) от его общей дисперсии в результате воздействия независимой переменной (среднемесячные доходы населения). Коэффициент детерминации второй эконометрической модели - модели зависимости трансфертов от уровня населения с доходами ниже прожиточного минимума, не столь высок, но остается в пределах статистической значимости (0,66) (таблица 13).
Таблица 13. Оценка параметров регрессионных моделей при использовании в качестве объясняющих переменных WAG/ D(LOG(WAG)), POV/ D(LOG(POV)).
|
Dependent Variable - TRC |
||
|
KоэффициентприWAG (coefficient of regression) |
||
|
Константа (constant) |
||
|
R-квадрат (coefficient of determination) |
||
|
Durbin-Watson statistic |
||
|
Dependent Variable - D(LOG(TRC)) |
||
|
KоэффициентприD(LOG(WAG)) (coefficient of regression) |
||
|
Константа (constant) |
||
|
R-квадрат (coefficient of determination) |
||
|
Durbin-Watson statistic |
||
|
Dependent Variable - TRC |
||
|
KоэффициентприPOV (coefficient of regression) |
||
|
Константа (constant) |
||
|
R-квадрат (coefficient of determination) |
||
|
Durbin-Watson statistic |
||
|
Dependent Variable - D(LOG(TRC)) |
||
|
KоэффициентприD(LOG(POV)) (coefficient of regression) |
||
|
Константа (constant) |
||
|
R-квадрат (coefficient of determination) |
||
|
Durbin-Watson statistic |
Следовательно, характеристика региона-получателя трансферта - регион с низким уровнем доходов населения.
Оценим значимость гипотезы о наличии тесной зависимости между значениями бюджетных субвенций текущего и непосредственно предшествующих годов (TRC(-1)) (таблица 14).
Таблица 14. Оценка параметров регрессионных моделей при использовании в качестве объясняющих переменных TRC(-1)/ D(LOG(TRC(-1)).
|
Dependent Variable - TRC |
||
|
KоэффициентприTRC(-1) (coefficient of regression) |
||
|
константа (constant) |
||
|
R-квадрат (coefficient of determination) |
||
|
Durbin-Watson statistic |
||
|
Dependent Variable - D(LOG(TRC)) |
||
|
KоэффициентприD(LOG(TRC(-1))) (coefficient of regression) |
||
|
константа (constant) |
||
|
R-квадрат (coefficient of determination) |
||
|
Durbin-Watson statistic |
Удовлетворительными по статистическим тестам можно считать оценки уравнений, просчитанные по двум моделям панельных данных, для объясняющей переменной TRC(-1) - объем трансфертов общего характера на душу населения за предыдущий период. Для обеих моделей значения коэффициента детерминации имеет идентичные, не столь высокие, но статистически значимые показатели (R 2 = 0,76). Статистически значимое значение коэффициента детерминации, несмотря на то, что позволяет утверждать о том, что рассчитанные модели регрессии объясняют 76% дисперсии результативного признака (объема трансфертов общего характера на душу населения), является лишь одной из множества оценок качества уравнений регрессии. В этой связи, для принятия утверждения о значительном влиянии объемов трансфертов предшествующих периодов на текущих уровень их выделения, возможно проведение дополнительного исследования, путем моделирования временного ряда переменной TRC.
Следует уточнить, что каждый уровень временного ряда формируется под воздействием большого числа факторов, которые условно подразделяются в эконометрическом анализе на: факторы, формирующие тенденцию ряда, его циклические (сезонные) колебания и случайную компоненту. При наличии во временном ряде тенденции и циклических колебаний, значения каждого последующего ряда зависит от предыдущих. Указанную корреляционную зависимость между последовательными уровнями временного ряда принято называть автокорреляцией уровней ряда .
Количественная интерпретация данного показателя позволит принять или опровергнуть выдвинутое выше предположение о тесной зависимости объемов выделяемых трансфертов общего характера от уровня трансферов предшествующих периодов.
Количественно автокорреляцию уровней временного ряда можно измерить с помощью линейного коэффициента корреляции между уровнями исходного временного ряда и уровнями этого ряда, сдвинутого на несколько шагов во времени.
В анализ помимо девять субвенционных областей (Акмолинская, Алматинская, Восточно-Казахстанская, Жамбылская, Карагандинская, Костанайская, Кызылординская, Северо-Казахстанская, Южно-Казахстанская), включены и регионы-доноры (Атырауская и Мангистауская области и г. Алматы).
Отбор регионов осуществлялся в зависимости от непрерывности показателей бюджетных субвенций и изъятий, а в случаях прерывания последовательности показателей, исходя из достаточности временных рядов (число наблюдений > 8).
В этой связи, в анализ не включены четыре региона: Павлодарская, Западно-Казахстанская, Актюбинская области и г. Астана, в виду дискретности временного ряда, а также вследствие недостаточности его уровней в той части, которая не содержит прерываний.
Для каждого региона, включенного в анализ, оценка временного ряда производилась в отдельности. Результаты анализа автокорелированности временных рядов представлены в таблице 15 (расчет коэффициентов представлен в приложении 4).
Таблица 15. Результаты анализа автокоррелированности временных рядов, построенных для совокупности регионов на основе показателей объемов трансфертов общего характера (y t ).
|
наименование региона |
характеристика региона |
исследуемый период |
число наблюдений (n) |
коэффициента автокорреляции первого порядка |
|
|
Акмолинская |
субвенционный |
||||
|
Алматинская |
субвенционный |
||||
|
Восточно-Казахстанская |
субвенционный |
||||
|
Жамбылская |
субвенционный |
||||
|
Карагандинская |
субвенционный |
||||
|
Костанайская |
субвенционный |
||||
|
Кызылординская |
субвенционный |
||||
|
Северо-Казахстанская |
субвенционный |
||||
|
Южно-Казахстанская |
субвенционный |
||||
|
Атырауская |
регион-донор |
||||
|
Мангистауская |
регион-донор |
||||
|
г. Алматы |
регион-донор |
Полученные значение свидетельствуют о наличии тесной зависимости между значениями бюджетных субвенций текущего и непосредственно предшествующих годов, и следовательно, о наличии во временном ряду трансфертов общего характера сильной линейной тенденции. Показатели автокорреляции статистически значимы для всех девяти субвенционных областей и превышают 93%, за исключением Карагандинской области. Не столь высокое значение коэффициента автокорреляции для Карагандинской области (r 1 =0,85) возможно объясняется малым числом наблюдений (n=8) по сравнению с другими регионами, где число наблюдений варьируется от 9 до 12.
Следует отметить, что результаты моделирования временных рядов для бюджетных изъятий не дают однозначных оценок. Так, для двух регионов Атырауской и Мангистауской областей были получены статистически не значимые коэффициентов, что возможно объясняется отсутствием взаимосвязи между показателями бюджетных изъятий текущего и предшествующих периодов или наличием других неучтенных факторов, оказывающих непосредственное влияние на формирование уровней рядов. В тоже время, коэффициент автокорреляции первого порядка для временного ряда бюджетных изъятий г. Алматы составил 85%, однако указанное значение коэффициента не столь велико по сравнению с аналогичными показателями для бюджетных субвенций большинства регионов, включенных в анализ.
По итогам второго направления исследования, можно утверждать, что по крайне мере два показателя, для которых были получены одновременно статистические значимые коэффициенты корреляции и регрессии на панельных данных для переменных и первых разностей логарифмов этих переменных, а именно, расходы на образование областных бюджетов на душу населения и расходы на здравоохранение областных бюджетов на душу населения оказывали существенное влияние на поступление трансфертов в регионы.
Подводя итоги эмпирического исследования воздействия республиканских трансфертов на уровень социально-экономическое развития отдельных регионов республики в период 2002-2009 гг., можно констатировать следующее.
Оценки, полученные на различных эконометрических моделях, показали, что на протяжении всего исследуемого периода расходы региональных властей, в том числе расходы на образование, здравоохранение, социальную помощь и социальное обеспечение сильно зависели от поступления трансфертов (бюджетных субвенций).
Кроме того, в данном эконометрическом исследовании были предприняты попытки проанализировать максимальное число факторов, зависящих от размера трансферта, то есть оценить эффект трансформации трансфертов в улучшение уровня жизни, снижение социальной напряженности, повышение производственного потенциала региона. Однако для ряда социально-экономических индикаторов, использованных в анализе, гипотеза о положительном эффекте трансфертов оказалась несостоятельной.
Незначимыми оказались также гипотезы наличия "стимулирующего" и инфляционного эффектов трансфертов общего характера.
По итогам проведения второго направления эконометрического анализа влияния отдельных показателей на поступление трансфертов в регион были получены следующие результаты.
Априорно утвердилось мнение, что основными претендентами на получение финансовой помощи из республиканского бюджета являются регионы с низкой собственной доходной базой. Однако, регрессионный анализ не выявил наличия существенной причинно-следственной связи между показателями доходов областных бюджетов и объемами поступающих в регионы трансфертов общего характера.
Основная задача данного участка исследования, состояла не столько в определении всех факторов, определяющих приток трансфертов в регионы, а в установлении взаимосвязи между различными показателями, такими как, трансферты текущего и прошлых периодов, налоговые поступления и расходы областных бюджетов, с учетом того факта, что величина трансфертов определяется дефицитом бюджета, то есть прогнозными значениями бюджетных доходов и расходов.
По итогам эконометрического обследования можно констатировать, что уровень затрат, а также размеры трансфертов предшествующих периодов, сильнее влияют на распределение финансовой помощи, чем другие более объективные показатели.
Межбюджетные отношения
методологический аспект
оценки эффективности межбюджетных трансфертов
д. ю. завьялов,
кандидат юридических наук, заместитель председателя - начальник управления межбюджетных отношений Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства
Администрации Волгоградской области
Межбюджетные трансферты составляют значительный объем расходов государственных бюджетов бюджетной системы РФ: федерального и регионального уровня. Так, по итогам 2007 г. доля межбюджетных трансфертов в расходах федерального бюджета составила около 32 %, в региональных бюджетах - около 26 % расходов бюджета, столь высокие показатели сложились и в 2004, 2005 и 2006 гг. 1
Предоставление нижестоящим уровням бюджетной системы широких возможностей по самостоятельному исполнению собственных расходных полномочий (вопросов местного значения) позволяет рассматривать межбюджетные трансферты как одно из основных направлений повышения эффективности использования бюджетных средств. Для решения поставленной задачи необходим соответствующий инструментарий: методика оценки эффективности расчета и предоставления межбюджетных трансфертов и специальная методика для оценки данной формы бюджетных расходов.
О необходимости разработки именно специальной методики оценки эффективности межбюджетных трансфертов свидетельствуют существенные отличия межбюджетных трансфертов от иных форм расходования бюджетных средств, различия как в экономическом, так и в правовом плане.
В экономическом плане предоставление межбюджетных трансфертов не является расходовани-
1 Расчеты произведены по данным, размещенным на официальном сайте Федерального казначейства РФ www. roskazna. ru.
ем в традиционном понимании, т. е. не является конечной тратой денежных средств. Предоставление межбюджетного трансферта из федерального бюджета бюджету субъекта РФ и далее - по нисходящей не приводит к уменьшению объема централизованных финансов, что происходит в результате финансирования по иным формам расходования бюджетных средств (при расчетах с поставщиками товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд или предоставления социальных выплат отдельным категориям граждан).
В правовом плане особенность межбюджетных трансфертов проявляется в способе их регулирования. так, предоставление межбюджетных трансфертов регулируется публично-правовыми нормами, в то время как осуществление иных форм расходов бюджета - нормами гражданского законодательства.
Особенности межбюджетных трансфертов настолько существенны, что приводят к использованию специальных методик их планирования, финансирования, оценки эффективности.
Оценке эффективности предоставления межбюджетных трансфертов незаслуженно уделяется мало внимания. Если результативность становится предметом внимания достаточно часто, о чем свидетельствуют выступления первых лиц страны, требования, предъявляемые Федерацией к программам реформирования региональных и муниципальных финансов, нормативные правовые акты, регули-
рующие предоставление субсидий бюджетам публично-правовых образований, то эффективность межбюджетных трансфертов не рассматривается или вовсе - эффективность бюджетных расходов отождествляется с результативностью их предоставления. Отчасти такому отождествлению способствует непосредственно Бюджетный кодекс рФ, что, на наш взгляд, не оправдано.
так, в соответствии со ст. 34 Бюджетного кодекса рФ (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 64-ФЗ) под результативностью и эффективностью использования бюджетных средств понимается расходование бюджетных средств, соответствующее одному из следующих условий: достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. из этого следует, что понятия «результативность» и «эффективность» Бюджетным кодексом рФ не различаются. с одной стороны, это оправдано, например социальный эффект и социальный результат - понятия практически идентичные. В то же время эффективность в отличие от результативности предполагает учет и затрат, производимых на достижение результата.
В Бюджетном кодексе рФ для межбюджетных трансфертов все же описаны некие результаты, на достижение которых должно быть ориентировано предоставление той или иной формы межбюджетного трансферта. Предоставление в соответствии со ст. 131, 137, 138 и 142.1. Бк рФ дотаций из фондов финансовой поддержки предполагает достижение такого результата, как финансовое обеспечение собственных расходных полномочий бюджетов публично-правовых образований получателей дотации. название дотации - «на выравнивание бюджетной обеспеченности» или «на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности» характеризует больше способ расчета дотации, нежели социальный или экономический результат. При этом, к сожалению, федеральный законодатель предоставляет возможность вольно трактовать, что есть выравнивание бюджетной обеспеченности или уровня бюджетной обеспеченности. Отметим, что в рамках Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в рФ» под выравниванием уровня бюджетной обеспеченности понималось выравнивание финансовых возможностей органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. После внесения очередных поправок указанное положение из текста закона было исключено. исходя из определе-
ний уровня бюджетной обеспеченности (бюджетной обеспеченности), приведенных в ст. 131, 138 и 142.1 Бк рФ, выравнивание уровня бюджетной обеспеченности есть выравнивание подушевых доходов с учетом объективных факторов, обусловливающих различия в стоимости бюджетных услуг, но это является описанием технологии расчета дотации, нежели социально-экономического эффекта (результата).
Аналогичная ситуация возникает и в отношении иных дотаций, например дотаций на обеспечение сбалансированности бюджета. Если обеспечение сбалансированности бюджета (опять-таки, что следует понимать под достижением сбалансированности - достижение баланса доходов и расходных обязательств?) есть социально-экономический эффект (результат) предоставления данной дотации, то означает ли это, что дотация на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности не ориентирована на достижение баланса бюджета публично-правового образования.
социальный эффект (результат) предоставления дотации как бы предполагается, но все же подменяется описанием процедур (методики) расчета дотаций.
другая форма межбюджетных трансфертов - субсидия, предусмотренная ст. 132, 139, 142.2, 142.3 Бк рФ, направлена на софинансирование собственных расходных обязательств публично-правовых образований - получателей субсидий, а также выравнивание обеспеченности публично-правовых образований в целях реализации ими их собственных расходных обязательств. В первом случае обозначена, опять-таки, техническая цель - соучастие публично-правового образования в финансировании расходов публично-правового образования иного уровня. Во втором случае цель субсидии подобна цели дотаций. Описание социального эффекта (результата) отсутствует в обоих случаях.
субвенции - форма межбюджетных трансфертов, предусмотренная ст. 133 и 140 Бк рФ, предоставляемая для финансового обеспечения переданных публично-правовому образованию расходных обязательств, но и в данном случае цель их предоставления сведена к технической составляющей, социальный и экономический результат не определен.
Бюджетным кодексом рФ (ст. 132.1, 139.1 и 142.4) предусмотрена возможность предоставления «иных» межбюджетных трансфертов, социально-экономический эффект (результат) предоставления которых не определен вовсе. также к межбюджетным трансфертам можно отнести и предоставление
финансы и кредит
бюджетных кредитов бюджетам публично-правовых образований, цель предоставления которых должна быть определена заимодавцем самостоятельно, что также не позволяет сформулировать исходя из норм Бюджетного кодекса РФ социально-экономического эффекта предоставления данной формы межбюджетного трансферта.
таким образом, имеющихся норм действующего бюджетного законодательства недостаточно для определения экономического и (или) социального эффекта (результата) расчета и предоставления межбюджетных трансфертов.
На наш взгляд, следует различать предоставление межбюджетного трансферта и расходование средств, полученных в форме межбюджетных трансфертов. Если расходование средств, полученных бюджетом публично-правового образования нижестоящего уровня от бюджета вышестоящего уровня, увязано с предоставлением конечной государственной или муниципальной услуги, то предоставление межбюджетного трансферта само по себе предоставлением бюджетной услуги или социальной выплатой не является. Предоставление бюджетного трансферта нельзя рассматривать как предоставление конечной бюджетной услуги, в связи с чем и результат, на достижение которого направлено предоставление межбюджетного трансферта, сложно сформулировать.
Складывается парадоксальная ситуация - до одной трети расходов государственных бюджетов (сколько составляют межбюджетные трансферты в федеральном и в среднем в региональных бюджетах) не имеют четко сформулированного результата (эффекта), на достижение которого должны быть ориентированы. При этом целевое назначение межбюджетного трансферта есть указание по его дальнейшему использованию бюджетом-получателем и не может рассматриваться как социально-экономический результат или эффект.
Однако, несмотря на то, что предоставление межбюджетного трансферта не является предоставлением конечной бюджетной услуги, оценка его результативности (эффективности) все же возможна. Причем способы оценки эффективности межбюджетного трансферта в зависимости от формы его предоставления должны различаться.
Проведем систематизацию существующих форм межбюджетных трансфертов исходя из их квалифицирующих признаков.
Межбюджетные трансферты можно подразделить на две группы: первая - безвозмездные и безвозвратные (дотации, субвенции и субсидии),
вторая - предоставляемые на условиях возвратности и платности (бюджетные кредиты бюджетам публично-правовых образований).
Квалифицирующие признаки дотации состоят в следующем:
Не имеют целевого назначения использования;
Антиподом дотаций являются субвенции,
квалифицирующие признаки которой можно сформулировать следующим образом:
Имеют целевое назначение для дальнейшего использования;
Используются получателем на исполнение делегированных ему полномочий.
В настоящее время Бюджетным кодексом РФ не предусмотрена возможности предоставления субвенций из бюджета муниципального района бюджету поселения, и наоборот. Однако существование субвенций непосредственно предусмотрено в Федеральном законе № 131-Ф3, что является способом финансового обеспечения передаваемых полномочий по решению вопросов местного значения. В соответствии со ст. 142 БК РФ финансовое обеспечение передаваемых полномочий по решению вопросов местного значения обеспечивается через такую форму, как «иные межбюджетные трансферты», которая по своей экономической и правовой природе соответствует субвенции.
субсидия как форма межбюджетного трансферта сочетает в себе признаки как дотаций, так и субвенций:
Предоставляются как из вышестоящего уровня бюджета нижестоящему бюджету, так и наоборот;
Имеют целевое назначение использования;
Используются получателем на исполнение его собственных расходных полномочий.
В качестве одного из признаков субсидий можно выделить такое их свойство, как «софинан-сирование» расходов бюджета получателя иным уровнем бюджетной системы. Однако, на наш взгляд, данный признак является факультативным. Так, предоставление далеко не всех субсидий связано с выделением из бюджета получателя субсидий средств на аналогичные расходы. например, перечисление «отрицательного трансферта» - субсидии
из бюджета муниципального образования бюджету субъекта рФ предусматривает последующее распределение «отрицательного трансферта» через соответствующий региональный фонд финансовой поддержки субъекта или фонд компенсации. При этом формирование фонда финансовой поддержки за счет собственных средств региона вовсе не является обязательным. Предоставление дотаций бюджету также может рассматриваться как «софи-нансирование» вышестоящим уровнем бюджетной системы собственных расходных обязательств бюджета-получателя, но без указания конкретного расходного обязательства. Перечисленные обстоятельства позволяют нам сделать вывод о факультативности признака «софинансирование».
«Иные» формы межбюджетных трансфертов в зависимости от состава участников и условий их расчета и предоставления могут по своей экономической сути быть отнесены к дотациям, субвенциям или субсидиям. «Иные межбюджетные трансферты» следует рассматривать не как форму, а как способ отражения в отчете межбюджетного трансферта.
Возмездные и возвратные межбюджетные трансферты - бюджетные кредиты обладают следующими признаками:
Предоставляются из вышестоящего уровня нижестоящему уровню бюджета;
Могут иметь целевое назначение использования или не иметь такового назначения;
Используются получателем на исполнение его собственных расходных полномочий.
Из всех форм безвозмездных и безвозвратных перечислений бюджетные кредиты бюджетам публично-правовых образований имеют больше общего с дотациями.
Исходя из анализа перечисленных квалификационных признаков, для каждой формы межбюджетного трансферта можно сформулировать перечень социально-экономических эффектов (результатов), на достижение которых направлено предоставление межбюджетного трансферта.
Социально-экономические эффекты (результаты) в свою очередь могут быть проанализированы как на результативность - достигнуто желаемое или нет, так и на эффективность - оправданы ли затраты на достижение желаемого. Межбюджетные трансферты - одна из форм бюджетных расходов, и если эффективность, т. е. соотношение результата к затратам, низка, то, возможно, по приоритетности предоставление данного межбюджетного трансферта будет уступать другой форме межбюджетных трансфертов или вовсе - иной форме бюджетных
расходов публично-правового образования, предоставляющего межбюджетный трансферт.
Для дотаций, на наш взгляд, социально-экономическим эффектом (результатом) является наступление следующих последствий:
Предоставление органам государственной власти (органам местного самоуправления) возможности предоставлять жителям дополнительные бюджетные услуги или бюджетные услуги более высокого качества, приоритетность которых в соответствующем публично-правовом образовании наиболее высока;
Стимулирование органов государственной власти и органов местного самоуправления к принятию решений, направленных на мобилизацию собственного доходного потенциала территории, повышению эффективности использования средств бюджета. результативным расчет и предоставление дотаций будет лишь в том случае, если в результате повышается уровень удовлетворенности потребителя в целом от комплекса предоставляемых ему бюджетных услуг: При этом несущественно, достигнуто это благодаря предоставлению дотаций или действиям органов государственной власти и местного самоуправления по мобилизации дополнительных собственных доходов, изысканию дополнительных средств за счет оптимизации собственных расходов.
Эффективным следует признать расчет и предоставление дотации, когда повышение удовлетворенности потребителем совокупностью бюджетных услуг более высоким темпом, чем растут затраты бюджета вышестоящего уровня на предоставление дотаций нижестоящему уровню бюджетной системы. Данное правило применимо для всех видов дотаций, вне зависимости от методик их распределения.
Социально-экономические эффекты, на достижение которых должно быть направлено предоставление субсидий, можно сформулировать следующим образом:
Предоставление органам государственной власти (органам местного самоуправления) возможности предоставлять жителям соответствующих публично-правовых образований наиболее востребованные жителями определенные дополнительные бюджетные услуги или, опять-таки, повысить качество и объем наиболее востребованных бюджетных услуг;
Побудить органы государственной власти (органы местного самоуправления) предоставлять определенные бюджетные услуги.
финансы и кредит
В отличие от дотаций, результативность субсидий может быть измерена по каждому или по всем трем показателям:
Увеличение расходов бюджета - получателя субсидий на предоставление субсидированных услуг, отнесенных к его собственным полномочиям;
Увеличение объема предоставляемых населению субсидированных бюджетных услуг;
Повышение уровня удовлетворенности получателей от потребления субсидированных бюджетных услуг.
Эффективность субсидии, как и дотации, может быть определена отношением изменения результатов к изменению расходов на предоставление субсидии. Таким образом, измерение эффективности межбюджетных трансфертов можно осуществлять через такой показатель, как эластичность межбюджетного трансферта.
Дотации и субсидии имеют общий квалификационный признак - предоставление средств бюджету-получателю на исполнение собственных расходных полномочий, соответственно и социально-экономический эффект для дотаций и субсидий должен быть однородным. Но, поскольку по целевой составляющей дотации и субсидии различаются, соответственно, возникает различие и в социально-экономических эффектах. Обратим внимание, что вектор движения межбюджетного трансферта (от вышестоящего бюджета нижестоящему бюджету или наоборот) не оказывает влияния на характеристики социально-экономических эффектов.
Предоставление субвенций, в отличие от дотаций и субсидий, ориентировано на достижение одного-единственного социально-экономического эффекта - побудить органы государственной власти и местного самоуправления публично-правового образования - получателя субвенции обеспечить наиболее экономное предоставление бюджетных услуг или даже сокращение социальных выплат, если переданное полномочие состоит в предоставлении мер социальной поддержки. Причем экономное предоставление бюджетных услуг может достигаться как за счет снижения себестоимости бюджетных услуг (вследствие оптимизации управления и сокращения излишних расходов), так и снижения качества предоставления бюджетных услуг до приемлемого уровня. Например, приоритетность одной и той же бюджетной услуги в публично-правовых образованиях вполне может быть неодинаковой. В связи с этим
в регионах или муниципальных образованиях, где бюджетная услуга, предоставляемая в рамках передаваемого полномочия, является менее приоритетной, то и расходы на ее оказание, при прочих равных условиях, будут меньше. Что касается предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, то делегирование данного полномочия на нижестоящий уровень обосновано, если в результате делегирования количество выплат сокращается или, по крайней мере, сдерживается рост их количества.
Результативным следует признать такой расчет и предоставление субвенции, в результате чего субъект, которому делегировано полномочие, в состоянии его исполнять. Эффективным предоставление субвенции будет в том случае, если в результате делегирования полномочия снижаются расходы бюджетной системы страны по его исполнению, но при этом снижения уровня удовлетворения потребителя бюджетных услуг не происходит, в противном случае - можно говорить о неэффективности субвенции.
Бюджетные кредиты как форма межбюджетных трансфертов социально-экономических эффектов, отличных от вышеперечисленных эффектов, не порождают. Бюджетный кредит обладает признаками дотаций и субсидий, соответственно и эффекты аналогичны.
Удовлетворенность потребителя может быть измерена как посредством проведения социологических опросов, исследований, так и анализом статистико-сетевых показателей, что в последнее время нашло отражение в указах Президента РФ, нормативных правовых актах регионов об оценке эффективности работы органов управления нижестоящего уровня бюджетной системы.
Одним из дискуссионных вопросов является выбор наиболее оптимального (или эффективного) межбюджетного трансферта, побуждающего территории повысить эффективность собственных бюджетных расходов. В качестве альтернативных рассматриваются дотации и субсидии, причем последней форме склонны отдавать предпочтение, поскольку именно субсидии позволяют обеспечить целевое использование бюджетных средств, внедрение элементов бюджетирования, ориентированного на результат.
Признавая обоснованность данной позиции, нам бы хотелось обратить внимание на ряд факторов, которые заставляют сдержанно относиться к сложившейся тенденции наращивания субсидиарного финансирования и перспективам
увеличения доли субсидий, в том числе и за счет сокращения дотаций.
Во-первых, предоставление субсидий на финансирование целевых расходов может привести к сокращению собственных расходов получателя субсидий на финансирование субсидированных расходов (эффект замещения расходов) 2.
Во-вторых, стремление региона (муниципалитета) привлечь дополнительные средства в форме субсидий на условиях софинансирования требует мобилизации дополнительных ресурсов как за счет увеличения собственных доходов, так и посредством оптимизации собственных расходов, однако мобилизация средств для софи-нансирования может быть обеспечена и за счет неисполнения или ненадлежащего исполнения собственных расходных полномочий - в этом случае позитивный социально-экономический эффект будет сведен к нулю.
В-третьих, если увеличение доли субсидий обеспечивается за счет снижения доли дотаций, то данный процесс можно охарактеризовать как скрытое сметное финансирование, и как следствие - снижение самостоятельности публично-правовых образований, что, в свою очередь, снижает потенциальный эффект предоставления любых межбюджетных трансфертов.
В целом же, на наш взгляд, следует полагать, что эластичность субсидии при прочих равных условиях стремится к нулю быстрее, чем эластичность дотации. Условно соотношение динамик эластичности дотации и субсидии можно представить на следующем графике:
Данная гипотеза основана, прежде всего, на проявлении эффекта замещения в результате предоставления субсидии, чего при предоставлении дотаций быть не может. Также необходимо принимать во внимание, что субсидии обладают значительно меньшей мобильностью, нежели чем дотации. Поясним, априорно полагается, что субъект РФ и (или) муниципальное образование участвует в получении субсидии на условиях софи-нансирования в том случае, если субсидирование направлено на финансирование приоритетных расходов, для обеспечения которых собственных средств недостаточно, но может сложиться и иная ситуация. Например, после получения нескольких траншей субсидий достигается определенный уровень удовлетворенности потребителем субсидированных бюджетных услуг, и больший приоритет приобретают иные расходы, однако перенаправить остаток субсидий на иные расходы невозможно.
Игнорировать перечисленные выше обстоятельства нельзя, в связи с чем повышение роли субсидиарного финансирования оправдано при условии роли дотационного финансирования. В противном случае эффективность предоставления субсидий весьма ограничена.
несмотря на различия в квалификационных признаках и социально-экономических эффектах, для всех форм межбюджетных трансфертов можно выявить общую характеристику - это способ управления публичными финансами как инструмент государственного управления. для всех форм межбюджетных трансфертов характерно побуждение органов государственной власти (местного самоуправления) к принятию решений по изменению сложившейся практики управления собственными бюджетами. Поэтому и критерием истинности расчета и распределения межбюджетных трансфертов, на наш взгляд, является не удовлетворение некого уровня потребности территорий в средствах, а обеспечение управления территориями. результативность - изменение бюджетной политики на местах, эффективность - степень достижения изменения бюджетной политики нижестоящего уровня бюджетной системы исходя из выделенных объемов межбюджетных трансфертов.
Оценка эффективности межбюджетных трансфертов открывает новые возможности для повышения эффективности управления общественными финансами, в целом государственного и муниципального управления.
литература
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации.
2. Афанасьев М. П., КривоговИ. Модернизация государственных финансов / изд. Гос. ун-т - Высшая школа экономики - 2-е изд. - М.: Изд-во ГУ ВШЭ. 2007.
3. Бежаев О. Г. Межбюджетные отношения: теория и практика реформирования / М.: Изд-во Российской академии предпринимательства - 2001.
4. Дорждеев А. В., Завьялов Д. Ю, Иванова Т. А. Местные бюджеты в Волгоградской области / М.: Изд-во Финансы, 2007.
5. Межбюджетное регулирование и распределение финансовой помощи регионам: опыт, проблемы, пути совершенствования / под ред. Л. В. Перекрестовой, А. В. Дорждеева. Волгоград: Волгоградской научное издательство - 2007 г. Путеводитель по бюджету Волгоградской области / Волгоград: Изд-во Издатель, 2007.
6. Региональные финансы: опыт, стратегия, перспективы / под. ред. А. В. Дорждеева, Д. Ю. Завьялова - М.: Изд-во Финансы, 2008.
7. Руководство по управлению общественными финансами на региональном и муниципальном уровне / под общ. ред. А. М. Лаврова в 6 т. - М.: Изд-во ООО Издательский дом «Деловая и профессиональная литература», 2007. (Т. 5).
8. Христенко В. Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами / М.: Изд-во «Дело» - 2002.
9. Дорждеев А. В., Завьялов Д. Ю. Социальные эффекты бюджетной реформы: оценка результативности на местном уровне / Бюджет (январь 2008). С. 54 - 57.
10. Завьялов Д. Ю. Потенциал межбюджетного регулирования как инструмента бюджетной политики / Финансы. 2008. № 3.. С. 11 - 14.
11. Сазонов С. П., Завьялов Д. Ю. Межбюджетное регулирование на субрегиональном уровне и реформа местного самоуправления / Финансы. 2005. № 10.
В условиях значительной дифференциации уровня бюджетной обеспеченности, характерной для разных регионов республики, оказание республиканским бюджетом финансовой помощи областям является необходимой мерой. Однако складывающаяся тенденция роста объема трансфертов, выделяемых на выравнивание бюджетной обеспеченности, не может способствовать созданию стимулов для развития экономического и налогового потенциала регионов.
4.1. Анализ и оценка эффективности использования трансфертов республиканского бюджета местными исполнительными органами
Ежегодно из республиканского бюджета значительные средства выделяются в виде трансфертов местным бюджетам, бюджетам городов Астаны и Алматы (Приложение 8 ) . Так, в структуре республиканского бюджета 2007 года объем выделенных средств местным бюджетам в виде трансфертов (субвенций, целевых текущих трансфертов и трансфертов на развитие) составил 33,2%, тогда как объем бюджетных изъятий из местных бюджетов в республиканский бюджет – всего лишь 7,3 процента.
Диаграмма 4. Динамика показателей межбюджетных финансовых потоков, млрд. тенге
Анализ исполнения местных бюджетов за последние пять лет показывает, что их собственные доходы увеличиваются ежегодно в среднем на 20-25%, а темпы роста трансфертов, выделенных из республиканского бюджета, – в среднем на 50-55 процентов.
Собственные доходы местных бюджетов за отчетный год составили 824,8 млрд. тенге, из республиканского бюджета выделено трансфертов в размере 494,7 млрд. тенге, субвенций – 192,8 млрд. тенге. В 2007 году 2/3 регионов республики являлись субвенционными, за исключением Актюбинской, Атырауской и Мангистауской областей, городов Алматы и Астаны.
|
|
Диаграмма 5. Изменение с труктуры доходной части местных бюджетов с 2003 годы, %
Вместе с тем, динамика изменения плановых и фактических показателей исполнения доходов местных бюджетов за последние два года свидетельствует о ежегодном перевыполнении плана по доходам, поступающим в местные бюджеты, на 20-25% (на 110 млрд. тенге в 2006 году и 172,6 млрд. тенге в 2007 году). Данный факт указывает на то, что в регионах имеются определенные резервы для увеличения доходной базы местных бюджетов, что подтверждается итогами контрольных мероприятий Счетного комитета.
В частности, при проведении контроля в Актюбинской области установлено расхождение данных по количеству физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью на основе разовых талонов, с данными Налогового комитета за 2005 год на 891 человека, за 2006 год – на 623 человека.
Не производилось категорирование рынков, расположенных на территории области. Администрации рынков определяли площади рынков произвольно, в результате технические паспорта рынков не отражали их реальный размер. Ставки разовых сборов были установлены городскими и районными маслихатами без учета категории рынков, их специфики и определения площади торгового места.
Проверка на рынке «Алия» города Актобе показала, что реализацию проводили, в основном, наемные работники, при этом не были представлены договоры наймов, документы об уплате арендаторами подоходного и социального налога за наемных работников.
Налоговым комитетом города Астаны не производилась сверка зарегистрированных и снятых с учета налогоплательщиков, допускались факты присвоения нескольких РНН одному налогоплательщику. Отсутствовало взаимодействие подразделений камерального контроля и аудита. Допускались расхождения по оборотам корпоративного подоходного налога и НДС.
По оценке Счетного комитета, устойчивая тенденция увеличения выделяемых регионам трансфертов способствовала увеличению их доли в местных бюджетах от 25% в 2003 году до 46% в 2007 году. В частности, на 1 января 2008 года в Южно-Казахстанской, Жамбылской, Северо-Казахстанской, Кызылординской, Акмолинской областях и городе Астане доля трансфертов в общем объеме их бюджетов превысила 60 процентов.
При этом, в расчете на 1 человека трансферты составили в 2003 году 8,3 млн. тенге, в 2007 году - 44,7 млн. тенге, или увеличились более, чем в 5 раз, а собственные доходы соответственно 23,9 млн. тенге и 53,6 млн. тенге, или увеличились в 2,2 раза. В разрезе областей на 1 января 2008 года трансферты на душу населения колебались в размере от 20,0 млн. тенге до 126,0 млн. тенге, собственные доходы – от 25,0 млн. тенге до 240,0 млн. тенге. Вместе с тем, в соответствии с Бюджетным кодексом, трансферты общего характера выделяются с целью выравнивания уровня бюджетной обеспеченности местных бюджетов. Однако анализ обеспеченности доходами показывает, что имеются диспропорции в распределении доходов на 1 человека. Так, на 1 января 2008 года в Жамбылской области всего доходы на 1 человека составили 52,9 млн. тенге, в том числе трансферты - 36,4 млн. тенге, собственные доходы - 16,6 млн. тенге, тогда как в Атырауской области данные показатели составили соответственно 326,8 млн. тенге, 83,1 млн. тенге и 243,7 млн. тенге.
Приведенные факты свидетельствуют о том, что действующий межбюджетный механизм не способствует выравниванию бюджетной обеспеченности регионов. Выделение трансфертов регионам, имеющим высокую доходность, с одной стороны, усугубляет диспропорции в бюджетной обеспеченности, с другой – усиливает зависимость местных бюджетов от исполнения республиканского бюджета.
В 2007 году из республиканского бюджета местным бюджетам были выделены целевые трансферты на общую сумму 494,7 млрд. тенге, в том числе текущие – 219,5 млрд. тенге и на развитие – 275,2 млрд. тенге. При этом, целевые трансферты выделялись по 76 республиканским бюджетным программам, что от общего количества бюджетных программ составляет более 14 процентов.
Структурный анализ целевых текущих трансфертов показывает, что они, преимущественно, выделялись по функциональной группе «Прочие», в том числе на выплату заработной платы госслужащим, работникам государственных учреждений, не являющимся госслужащими, и работникам казенных предприятий – 40,8%, а также по группам «Здравоохранение» (18,4%), «Образование» (11,6%), «Сельского хозяйства» (10,0%) (Приложение 9 ) .
Целевые текущие трансферты выделены по 54 республиканским бюджетным программам 12 администраторам на общую сумму 219,5 млрд. тенге, из которых местными исполнительными органами не освоено 1,9 млрд. тенге. В частности, Южно-Казахстанской областью не освоено 763,1 млн. тенге, из них по: капитальному ремонту автомобильных дорог областного и районного значения – 353,8 млн. тенге; осуществлению профилактических медицинских осмотров отдельных категорий граждан – 91,8 млн. тенге; укомплектованию организаций первичной медико-санитарной помощи медицинскими кадрами – 111,1 млн. тенге, материально-техническому оснащению медицинских организаций здравоохранения на местном уровне – 130,2 млн. тенге. При этом, сравнительный анализ сетевых показателей по здравоохранению Южно-Казахстанской области за 2007 и 2006 годы показал, что, несмотря на увеличение на 3870 тысяч количества врачебных посещений жителями данного региона, наблюдается уменьшение койко-мест на 540 единиц и числа пролеченных больных на 71,9 тыс. человек.
Из республиканского бюджета в 2007 году по 22 бюджетным программам 13 администраторов в целях реализации стратегических задач по обеспечению регионов социальными объектами, улучшению жилищно-коммунальных условий, укреплению сельского, водного хозяйства, охраны окружающей среды, улучшению транспортной инфраструктуры, а также на реализацию кластерных инициатив в виде трансфертов на развитие выделено 275,2 млрд. тенге, из которых администраторами местных бюджетных программ не освоено 10,5 млрд. тенге.
По Восточно-Казахстанской области не освоено 3,5 млрд. тенге, в том числе 271,9 млн. тенге из 692,3 млн. тенге, выделенных на строительство районной больницы на 75 коек с поликлиникой на 100 посещений в с.Аксуат, 126,2 млн. тенге из 259,7 млн. тенге – на строительство туберкулезной больницы на 50 коек в с.Акжар Тарбагатайского района. По причине отсутствия проектно-сметной документации на отдельные объекты и несостоявшихся конкурсов по госзакупкам не освоены средства, предназначенные для модернизации существующих мощностей котельных и ТЭЦ, реконструкции тепловых сетей в городе Семипалатинске на сумму 614,4 млн. тенге, а также строительства новой ТЭЦ-3 города Семипалатинска – на сумму 1,9 млрд. тенге.
По Кызылординской области не освоено 2,2 млрд. тенге, из них вследствие отсутствия проектно-сметной документации и несвоевременного проведения конкурсов по госзакупкам не освоены средства, выделенные на строительство 6 средних школ (каждая на 1200 мест) на общую сумму 1,7 млрд. тенге; отставания от графика не освоены средства, предусмотренные на строительство Жанакорганской центральной районной больницы на 190 коек на сумму 74,4 млн. тенге, противотуберкулезных больниц на 100 коек в городе Аральске – на 191,4 млн. тенге и на 100 коек в Казалинском районе – на 44,7 млн. тенге.
По Акмолинской области не освоено 1,3 млрд. тенге, из них не выполнены строительно-монтажные работы по строительству средней школы на 1200 мест в п. Шортанды на сумму 416,9 млн. тенге, средней школы на 1200 мест в городе Кокшетау – на 291,2 млн. тенге; из-за несостоятельности подрядчиков расторгнуты договоры на строительство средней школы на 520 мест в городе Есиль на сумму 260,5 млн. тенге и корпуса роддома в городе Кокшетау – на 120,0 млн. тенге.
По Южно-Казахстанской области не освоено 1,0 млрд. тенге, из них по причине отсутствия средств на контрольном счете наличности города Шымкента не освоено 0,6 млрд. тенге на строительство средней школы на 550 мест в микрорайоне «Азат» и на развитие и обустройство инженерно-коммуникационной инфраструктуры города.
Детальный анализ причин неосвоения выделенных трансфертов на развитие показал, что допускаются серьезные недостатки на всех стадиях реализации соответствующих проектов: от планирования до использования бюджетных средств.
Целевые трансферты на развитие из республиканского бюджета выделялись преимущественно на развитие транспортной инфраструктуры, укрепление теплоэнергетической системы, жилищно-коммунальное хозяйство, в том числе на развитие и обустройство инженерно-коммуникационной инфраструктуры, системы водоснабжения, благоустройство городов и населенных пунктов (см. Диаграмму 6 ).
Диаграмма 6.
Содержание
Введение
3
1.
Понятие межбюджетных
трансфертов: формы
и виды
5
2.
Анализ исполнения
межбюджетных трансфертов
11
3.
Проблемы и направления
совершенствования
распределения межбюджетных
трансфертов
19
Заключение
28
Список
использованных источников
32
Введение
Актуальность исследования межбюджетных трансфертов в Российской Федерации определяется увеличением количества форм и объемов финансовой помощи из федерального бюджета и как следствие усложнением порядка их предоставления и согласования между собой. В федеральном бюджете предоставление межбюджетных расходов составляет почти треть всего федерального бюджета. Столь же высока доля межбюджетных трансфертов и в бюджетах субъектов РФ, а с учетом средств, передаваемых через единые и дополнительные нормативы отчислений по налогам, доля средств, распределяемых в рамках межбюджетного регулирования, достигает до 35-40% расходов бюджета субъекта РФ. Межбюджетные трансферты являются основным видом расходов государственных бюджетов, однако эффективность их предоставления является спорной.На сегодняшний день в условиях перехода к программно-целевому бюджетированию на всех уровнях бюджетной системы меняется и роль межбюджетных трансфертов в бюджетах, предоставляемых из регионального бюджета. Ранее они являлись инструментом выравнивания бюджетной обеспеченности, однако такой подход провоцировал незаинтересованность местных властей в повышении уровня налоговых и неналоговых доходов бюджета, а значит, не способствовал повышению эффективности бюджетного процесса на муниципальном уровне. Проводимая реформа бюджетного процесса направлена на создание условий для максимально эффективного управления государственными и муниципальными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.
Исследованию проблем межбюджетных отношений, развития бюджетного федерализма в России и влиянию их на экономическое положение субъектов Российской Федерации посвящены работы М. Афанасьева, А. Бирюкова, О. Богачевой, А. Дорждеева, Д. Завьялова, Л. Ивановского, А. Игудина, О. Кирилловой, В. Климанова, Ю. Крохиной, А. Лаврова, Б. Лавровского, В. Лексина, Т. Мамсурова, Т. Марченко, А. Панскова, М. Придачука, В.Онищенко, Л. Перекрёстовой, В. Родионовой, С. Сазонова, А. Силуанова, Р. Сомоева, В. Христенко, С. Хурсевича, Ю. Швецова, В. Шуба, Л. Якобсон.
Исследования в области государственных и муниципальных финансов нашли отражение в научных трудах П.И. Вахрина, В. И. Гордина, Ю.А. Данилевского, С.Б.Климантова, Н. В. Лазаревой, А. И. Михайлушкина, А.С. Нешитого, А.Н.Овсянникова, Д. Риккардо, С.Н. Рябухина.
Целью дальнейшего совершенствования системы межбюджетных отношений и управления региональными и муниципальными финансами является повышение эффективности деятельности органов государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления по реализации их полномочий, повышение устойчивости и качества управления государственными и муниципальными финансами на всех уровнях бюджетной системы, направленное на наиболее полное удовлетворение спроса граждан на бюджетные услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий.
Складывающаяся на протяжении последних лет ситуация характеризует недостаточную эффективность бюджетного выравнивания, наблюдается дестамулирующий эффект распределения трансфертов между бюджетами муниципальных образований.
Целью работы является анализ исполнения межбюджетных трансфертов.
Задачи работы:
а). изучить понятие межбюджетных трансфертов: формы и виды;
б) проанализировать исполнение межбюджетных трансфертов;
в). определить проблемы и направления совершенствования распределения межбюджетных трансфертов.
Структура работы состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованных источников.1. Понятие межбюджетных трансфертов: формы и виды
В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее -БК РФ) межбюджетные трансферты - это средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому. В ст. 129 , 135 , 142 Бюджетного кодекса РФ в качестве форм межбюджетных трансфертов определены субсидии, субвенции, отдельный вид дотаций - дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, а также иные межбюджетные трансферты .Субсидия - это средства, предоставляемые из бюджета публично-правового образования бюджету другого публично- правового образования, физическому или юридическому лицу на условиях софинансирования с установлением направлений их использования. Согласно ст. 132 БК РФ под субсидиями бюджетам субъектов Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по предметам ведения субъектов Федерации и предметам совместного ведения Федерации и субъектов Федерации. Кроме того, субсидии предназначены для финансирования расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.
Межбюджетная субсидия - межбюджетный трансферт, предоставляемый из бюджета публично-правового образования на условиях софинансирования целевых расходов, осуществляемых в рамках исполнения расходных обязательств другого публично-правового образования трансферты .
Субвенция - межбюджетный трансферт, предоставляемый в целях финансового обеспечения расходных обязательств публично-правового образования, возникающих при выполнении переданных ему полномочий другого публично-правового образования трансферты .
В состав иных межбюджетных трансфертов включаются дотации, которые не выделены в качестве самостоятельной формы межбюджетных трансфертов, то есть все дотации, за исключением дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Таким образом, к иным межбюджетным трансфертам следует относить дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ.
Кроме того, в федеральном бюджете предусматриваются межбюджетные трансферты региональным бюджетам для предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам отдельных муниципальных образований. В целях компенсации дополнительных расходов и потерь бюджетов закрытых административно- территориальных образований (ЗАТО), связанных с особым режимом их безопасного функционирования, в соответствии со ст. 5.1 Закона РФ от 14.07.1992. № 3297-1 "О закрытом административно- территориальном образовании", из федерального бюджета предоставляются межбюджетные трансферты бюджетам субъектов РФ для предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам ЗАТО. В соответствии со ст. 8 Федерального закона от 07.04.1999 № 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации" предусмотрено предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ для предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам наукоградов трансферты .
В зависимости от того, из какого бюджета поступают трансферты, они классифицируются на трансферты из федерального бюджета, из бюджета субъекта Федерации или бюджета муниципального образования. Но в любом случае они поступают из бюджета вышестоящего уровня в бюджет нижестоящего.
Межбюджетные трансферты из федерального бюджета в адрес региональных бюджетов бюджетной системы Российской Федерации согласно ст.129 БК РФ имеют следующие формы: дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Федерации; субсидии бюджетам субъектов Федерации; субвенции бюджетам субъектов Федерации. Кроме того, возможны иные формы межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Федерации, а также межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов. Например, в ст. 139.1 БК РФ определен режим предоставления из бюджетов регионального уровня бюджетам местного уровня иных межбюджетных трансфертов в форме дотаций. Причем они не должны превышать 10% общего объема межбюджетных трансфертов местным бюджетам из бюджетов субъектов Федерации (за исключением субвенций) .
Перечень форм межбюджетных трансфертов применяется на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. Даже в адрес бюджетов двух типов муниципальных образований, где формально нет уровней публичной власти, применяются те же формы межбюджетных трансфертов из бюджетов муниципальных районов в адрес бюджетов поселений (ст. 142 БК РФ) .
Положительным моментом изменений в бюджетном законодательстве последних лет стала унификация механизма межбюджетных отношений, включая формы межбюджетных трансфертов. Согласно ст. 135 БК РФ на уровне отношений «субъекты Федерации - муниципальные образования» применяются те же формы межбюджетных отношений, что и на федеральном уровне межбюджетных отношений: дотации, субсидии, субвенции, иные формы межбюджетных трансфертов, передаваемых бюджетам местного уровня.
Основанием для поступления дотаций и субсидий бюджетам регионального уровня, а также местным бюджетам является необходимость предоставления финансовой помощи этим бюджетам при дефиците бюджета. Поэтому для обеспечения минимального уровня доходов бюджетов отдельных публично-правовых образований предоставляется помощь в целях нормального функционирования самого государства и в целом общества. Для перечисления субвенций в нижестоящие бюджеты необходим факт делегирования отдельных полномочий органов государственной власти федерального уровня органам государственной власти субъектов Федерации и обязанность финансирования указанных полномочий соответствующими органами власти.
Все полномочия всех уровней публично-правовых образований представляют собой единый, целостный комплекс публичных функций государства. При этом часть своих функций государство передало местному самоуправлению как разновидности публичной власти.
Существующие формы и схема распределения межбюджетных трансфертов в РФ по уровням государственного и муниципального управления приведены на рис. 1.1.
Рис. 1.1. Существующие формы и схема распределения межбюджетных трансфертов в РФ по уровням государственного и муниципального управления
В условиях роста дифференциации социально-экономического развития субъектов РФ и доходной базы их бюджетов возрастает роль РФ по выравниванию условий социально- экономического развития регионов, осуществляемому за счет межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Вместе с тем эта финансовая помощь регионам, предоставляемая по различным каналам, не всегда учитывает необходимость сокращения дифференциации уровня социально-экономического развития субъектов РФ, при этом доля дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов, аккумулируемых в Федеральном фонде финансовой поддержки регионов (ФФФПР), снижается. При этом предоставляемые из федерального бюджета другие межбюджетные трансферты направлены на решение задач в области поддержки отдельных направлений социально-экономического развития, и их размер, как правило, не зависит от уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ.
Трансферты из региональных бюджетов в местные в 2010 году увеличились на 8,5 процента. Если общие собственные доходы субъектов Российской Федерации составили в 2010 году около 2 триллионов рублей, то межбюджетные трансферты внутри этой суммы были равны 913 миллиардам рублей. Тем не менее приросли и дотации, и субсидии, и иные межбюджетные трансферты. Поэтому итог исполнения бюджетов таков: дефицит, но дефицит небольшой - 11,9 миллиарда рублей в 2010 году против 52,4 миллиарда в 2009 году. То есть дефицитность местных бюджетов за 2010 год сократилась.
в процентах к общему объему ассигнований
по разделу бюджета приведена в таблице
1.1.
Таблица
1.1.
Структура
бюджетных ассигнований на предоставление
трансфертов,
в процентах к общему объему ассигнований
по
разделу федерального бюджета
| Подразделы бюджета | Бюджет | ||
| 2008г. | 2009г. | 2010г. | |
| Дотации бюджетам субъектов РФ и МО | 16,5 | 16,2 | 15,1 |
| Субсидии бюджетам субъектов РФ и МО (межбюджетные субсидии) | 14,1 | 12,4 | 8,5 |
| Субвенции бюджетам субъектов РФ и МО | 7,1 | 7,2 | 7,0 |
| 3,0 | 1,5 | 1,6 | |
| Межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов | 59,3 | 62,7 | 67,8 |
| Итого по разделу | 100,0 | 100,0 | 100,0 |
Из анализа таблицы 1.1. видно, что основное место в структуре межбюджетных трансфертов занимают бюджетные ассигнования на предоставление трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов и дотаций бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований (далее –МО) .
Несмотря на достаточное устойчивое исполнение в последние годы бюджетов регионов дифференциация в уровне бюджетной обеспеченности возрастает. Это связано с концентрацией доходов консолидированного бюджета субъектов РФ в высокоразвитых регионах, являющихся, как правило, регионами-донорами.
Таким образом, межбюджетные трансферты - это средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому. В качестве форм межбюджетных трансфертов определены субсидии, субвенции, отдельный вид дотаций - дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, а также иные межбюджетные трансферты.
2. Анализ исполнения межбюджетных трансфертов
В России существует большое количество форм межбюджетных трансфертов: дотации, субсидии, субвенции. Динамика изменения межбюджетных трансфертов за период 2000-2011 г.г. приведена на рисунке 2.1.За
период с 2001 г. по 2011г.г. прослеживается
тенденция значительного роста количества
и объемов субсидий - с 2001 г. число субсидий
увеличилось с 17 до 90 к 2011 году, объемы
субсидий возросли свыше 20 раз. Основную
часть прироста составили субсидии на
софинансирование расходных обязательств
субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований, которые выросли по отношению
к 2008 г. на 112,9 млрд.руб., или на 30,6% .
Межбюджетные
трансферты в 2009 г. были выделены в объеме
1,2трлн.руб., или с ростом к уровню 2008 г.
на 187 млрд руб. (на 18%) и составили в общем
объеме доходов консолидированных бюджетов
субъектов Российской Федерации около
18%. В структуре межбюджетных трансфертов
субъектам Российской Федерации на 2009г.
субсидии бюджетам субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований
занимали 39,4%, дотации - 35,3%, субвенции на
выполнение делегируемых полномочий -
18,9% и иные межбюджетные трансферты - около
7%.
Адекватная
корректировка механизмов межбюджетного
регулирования является одной из базовых
задач политики межбюджетных отношений
на 2010-2012 гг. Сокращение общего объема
межбюджетных трансфертов субъектам РФ
в основном обусловлено, как отмечалось
в Бюджетном послании Президента Российской
Федерации Федеральному Собранию Российской
Федерации «О бюджетной политике в 2010-2012
годах», сокращением объема межбюджетных
субсидий (таблица 2.1).
Таблица
2.1.
Межбюджетные
трансферты из федерального бюджета
бюджетам субъектов Российской Федерации
| Наименование |
2008 | 2009 | 2010 | В процентах к 2009 г. | 2011 | В процентах к 2010 г. | 2012 | В процентах к 2011 г. |
| Межбюджетные трансферты, всего | 132,1 | 175,6 | 101,1 | 85,1 | 950,9 | 95,0 | 854 | 89,8 |
| Дотации | 407,3 | 429,8 | 431 | 100,2 | 441,8 | 103,0 | 388,3 | 87,9 |
| Выравнивание бюджетной обеспеченности | 328,6 | 374 | 374 | 100,0 | 374 | 100,0 | 374 | 100,0 |
| Поддержка мер по обеспечению сбалансированности бюджетов | 62,9 | 43,4 | 47,3 | 109,0 | 58,1 | 123,0 | 4,6 | 7,9 |
| Субсидии | 445 | 379,6 | 286 | 75,3 | 252,7 | 88,4 | 202,3 | 80,1 |
| Поддержка национальной экономики | 301,7 | 245,7 | 177,9 | 72,4 | 152,9 | 85,9 | 129,5 | 84,7 |
| Образование, здравоохранение, социальная политика, культура | 66,2 | 103,9 | 105,3 | 101,3 | 97 | 92,1 | 70 | 72,2 |
| Субвенции | 194 | 288,2 | 231,5 | 80,3 | 230,6 | 99,6 | 239,6 | 103,9 |
| Осуществление полномочий РФ в области содействия занятости населения | 37,4 | 77,5 | 88,7 | 115,0 | 75,8 | 85,4 | 72,4 | 95,5 |
| Оплата ЖКУ отдельным категориям граждан | 69,4 | 116,1 | 102,2 | 88,0 | 112,8 | 110,4 | 124,2 | 110,1 |
| Иные межбюджетные трансферты | 85,8 | 78 | 52,6 | 67,8 | 25,8 | 49,0 | 23,8 | 92,2 |
Структура целевых межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации в 2010 г. приведена на рисунке 2.2.
Наиболее
значимую часть целевых межбюджетных
трансфертов составляют субсидии на
софинансирование расходных обязательств
субъектов Российской Федерации
и субвенции на реализацию полномочий,
делегируемых субъектам Российской
Федерации, в сфере национальной
экономики (47%), социальной политики (31%),
здравоохранения и спорта (9%), а
также жилищно-коммунального хозяйства
(8%) и образования (5%) (рис. 2.2).
Вторыми
по объему в структуре межбюджетных
трансфертов являются дотации на
выравнивание уровня бюджетной обеспеченности
субъектов Российской Федерации, на
которые приходится треть всего объема
финансовой помощи регионам. Их доля в
общем объеме доходов консолидированных
бюджетов субъектов Российской Федерации
в среднем будет составлять 5,4%. Данные
трансферты выполняют задачу по выравниванию
уровня бюджетной обеспеченности регионов
с целью выполнения обязательства государства
по обеспечению предоставления на территории
Российской Федерации государственных
и муниципальных услуг, относящихся к
полномочиям субъектов Российской Федерации
и муниципальных образований.
Финансовые
возможности субъектов Российской
Федерации по выполнению расходных
полномочий значительно дифференцированы
в результате сложившейся структуры
экономики регионов, степени развития
их экономического потенциала, размера
территории и количества проживающего
населения, обеспеченности инфраструктурой
и т.д. Существующие различия между
10 наиболее финансово обеспеченными
и 10 наименее обеспеченными субъектами
Российской Федерации по уровню бюджетных
возможностей до межбюджетного выравнивания
из федерального бюджета составляют
около 8 раз. Это связано с концентрацией
доходов консолидированного бюджета
в высокоразвитых субъектах Российской
Федерации, являющихся, как правило,
регионами-донорами.
В
этой связи, начиная с 2008 г., объем
дотаций на выравнивание бюджетной
обеспеченности субъектов Российской
Федерации определялся исходя из достижения
минимального уровня бюджетной обеспеченности
субъектов Российской Федерации, что обеспечивает
необходимые гарантии субъектам Российской
Федерации в исполнении их расходных обязательств.
Данная норма закреплена
ст. 131
Бюджетного кодекса
РФ (далее - БК РФ).
Объем
дотаций на выравнивание бюджетной
обеспеченности увеличен на 2009 г. на 45
млрд.руб. до 374,0 млрд.руб., или на 14%, что
позволило определить минимальный уровень
выравнивания бюджетной обеспеченности
исходя из средней величины этого показателя
по субъектам Российской Федерации без
учета 10 самых высокообеспеченных и 10
самых низкообеспеченных (рис.2.2.).
Минимальный
уровень бюджетной обеспеченности
субъектов Российской Федерации, выраженный
в рублях отражен на рисунке 2.3.
Рис.2.3.
Минимальный уровень бюджетной обеспеченности
субъектов Российской Федерации, выраженный
в рублях
В
2009 г. увеличение дотаций привело к сокращению
дифференциации в предоставлении субъектами
Российской Федерации и муниципальными
образованиями государственных и муниципальных
услуг, снизило различия между 10 наиболее
и 10 наименее финансово обеспеченными
субъектами Российской Федерации до 2,8
раз, и определило минимальный объем доходов
в субъекте Российской Федерации в сумме
20,5 тыс. руб. на человека в год. Это составило
около 58% от среднего уровня налоговых
доходов по всем субъектам Российской
Федерации.
В
соответствии с Бюджетным посланием
Президента России Федеральному Собранию
Российской Федерации «О бюджетной
политике в 2010-2012 годах», субсидии бюджетам
субъектов РФ были выделены: в 2010г. -
в сумме 286 млрд.руб., в 2011 г. - 252,7 млрд.руб.,
запланированы в 2012 г. - 202,3 млрд. руб.
Структура
доходов бюджета за период 2008-2013
г.г. приведена в таблице 2.2.
Таблица
2.2.
Структура
доходов бюджета за период 2008-2013
г.г.
налоговые
и неналоговые
Анализ указанной структуры доходов показывает, что в 2012 - 2013 годах доля налоговых и неналоговых доходов в консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации должна увеличиться при одновременном снижении доли межбюджетных трансфертов. Количество субъектов Российской Федерации, получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности региональных бюджетов, снижается с 70 субъектов в 2010 году до 68 субъектов в 2013 году (при распределении 80 % общего объема указанных дотаций).
В целях обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации из федерального бюджета в 2011 году предоставлено соответствующих дотаций в объеме 115,6 млрд. рублей (на 21,7 % больше, чем в 2010 году), а также бюджетных кредитов в объеме 113,6 млрд. рублей (на 18,9 % меньше, чем в 2010 году). Объем межбюджетных трансфертов, распределенный между бюджетами субъектов Российской Федерации, изменится с 61 % общего объема межбюджетных трансфертов в 2010 году до 62,2 % в 2013 году.
Начиная с 2010 г. предусмотрен отказ от софинансирования из федерального бюджета отдельных полномочий субфедерального уровня, что вызвано достижением поставленных при их выделении целей.
В 2010-2012 гг. иные межбюджетные трансферты были запланированы и выделены в объеме: 52,6 млрд. руб. (67,8 % от уровня 2009 г.), 25,8млрд.руб. (48,8% от уровня 2010 г.) и 23,8 млрд руб. (92,2% от уровня 2011 г) соответственно.
В 2010-2012 гг. в федеральном бюджете предусмотрены соответствующие средства для предотвращения несбалансированности некоторых региональных бюджетов. В связи с этим планируется смещение акцента с предоставления дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности субъектов РФ на предоставление бюджетных кредитов с льготной процентной ставкой в размере ставки рефинансирования Банка России на срок до трех лет. Это позволит при необходимости ликвидировать дисбаланс между расходами и доходами регионального бюджета и поможет повысить ответственность региональных властей, снизить иждивенческие настроения.
Увеличение поступлений в консолидированные бюджеты субъектов РФ в 2010 г. было связано с индексацией некоторых ставок налогов, доходы, от уплаты которых зачисляются в региональные и местные бюджеты (акцизы, транспортный налог, государственная пошлина). Это позволило компенсировать снижение объемов софинансирования.
Выводы по второй главе.
За период с 2001 г. по 2011г.г. прослеживается тенденция значительного роста количества и объемов субсидий - с 17 до 90 к 2011 году, объемы субсидий возросли свыше 20 раз. Основную часть прироста составили субсидии на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований,
Вторыми по объему в структуре межбюджетных трансфертов являются дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, на которые приходится треть всего объема финансовой помощи регионам. Количество субъектов Российской Федерации, получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности региональных бюджетов, снижается с 70 субъектов в 2010 году до 68 субъектов в 2013 году.
В бюджете 2010-2012 гг. предусмотрено сокращение объема межбюджетных субсидий. В 2010-2012 гг. иные межбюджетные трансферты запланированы в объеме: 52,6 млрд руб. (67,8 % от уровня 2009 г.), 25,8 млрд руб. (48,8% от уровня 2010 г.) и 23,8 млрд руб. (92,2% от уровня 2011 г) соответственно. Объем межбюджетных трансфертов, распределенный между бюджетами субъектов Российской Федерации, изменяется с 61 % общего объема межбюджетных трансфертов в 2010 году до 62,2 % в 2013 году.
и т.д.................